정치자금 조성제도 개선방안

I. 정치자금에 대한 인식변화

 

1. 정치자금 범위의 확대

 

정당의 정치자금은 선거, 정당의 운영, 정치교육과 선전 등 정치활동을 위해 조달되거나 소모되는 금전이나 유가증권, 기타 물건이라고 할 수 있다. 정당은 기본적으로 비영리사단법인이므로 필요한 비용을 영리행위로 마련하지 않는 대신 당비, 후원금, 기탁금, 국고보조금, 기타 부대수입으로 충당하고 있다. 기타 수입으로서는 기관지발행 수입과 홈페이지의 상업광고 등이다. 당비납부제도는 정치자금의 가장 합리적인 조달 형태임에도 여전히 답보상태에 있으며 후원금제도나 국고보조금 제도는 점차 활성화 내지는 확대추세에 있는 반면 기탁금 제도는 유명무실한 제도로 남아있다.

 

현행 ‘정치자금에관한법률’은 정치자금을 정치활동과 관련한 것으로 협소하게 보고 있다. 또한 정치인은 후원회를 통한 후원금이나 선거관리위원회를 통한 기탁금의 방법에 의해서만 정치자금을 받도록 하고 있다. 현행법상 정치자금으로 수수한 것이 아니라 사적으로 받은 것이라고 하면 ‘정치자금에관한법률‘을 적용할 수가 없다.

 

예를 들어 친족으로부터 받은 생활비, 병원비, 차량구입비 뿐 아니라 정치인 본인의 금전은 정치자금법 규제대상이 아니기 때문에 후원회를 통하지 않고 별도로 쓸 수 있다. 음성적인 정치자금을 차단하려면 정치인이 사경제활동의 주체로서 거래를 하는 경우를 제외하고는 주고받는 모든 선심성 금품을 정치자금으로 간주하는 규정이 필요하다. 다만 불법정치자금의 경우 대가관계를 입증할 경우에만 형법의 뇌물죄 등을 적용할 수 있다.

 

이러한 간주규정을 두면 정치인의 금품수수에 대해 대가관계를 입증할 필요 없이 바로 처벌이 가능하다. 또한 애매모호한 금품수수가 차단됨으로서 정권교체기마다 지적되는 자의적인 법적용으로 인한 정치보복 논란도 상당부분 줄어들 것이다. 자신의 돈을 사용하는 경우에 있어서도 얼마의 돈을 사용하는지를 유권자가 알 수 있도록 다른 기부와 마찬가지로 선거관리위원회에 보고하고 공개하도록 하여야 한다.

2. 정치자금의 적정선

 

우리나라는 아래와 같은 선거관리위원회의 자료에 의하면 1981년도 219억 원이었던 정당의 총수입액이 2007년도에는 무려 2,157억 원에 이르고 있다. 정치자금법 제 1조는 정치자금의 적정한 제공을 보장하는 것을 입법목적으로 명시하고 있다. 정치의 사회적 기능과 관련하여 본다면 저비용 선거운동방식이 최고선은 아니다. 물론 사회적 합의, 통합의 달성, 사회적 갈등의 해소, 통치의 정통성과 같은 정치적 기능을 보다 적은 비용으로 수행할수록 좋다.

 

 

정치과정에 어느 정도 사회적 비용이 수반되는 것은 민주주의를 유지하기 위해 우리가 지불해야 하는 비용이다. 정치자금의 적정선은 정당선거제도와 연동돼 있다. 오늘날 선거가 일상화되고 조직화, 전문화되고 있다. TV 광고를 통한 후보자와 정책 선전, 여론조사 등 새로운 선거운동 방식이 도입됨에 따라 정치자금 수요가 증가하고 있다. 따라서 무조건 정치자금의 수입과 지출을 제한하는 접근방식 보다는 합법적인 모금을 통한 적정한 정치자금의 형성을 보장하는 대신, 민주성, 공평성, 투명성을 강화하고 사전사후적으로 효율적으로 관리하는 체계가 필요하다.

 

또한 자율적인 모금으로도 부족한 부분은 국가가 보조함으로써 불법정치자금에 대한 의존을 없애야 한다. 정당선거제도를 고려한 적절한 규모의 정치자금의 형성을 보장해야 한다. 선거 자금의 입금과 출금, 특히 선거 자금의 모금처를 반드시 공개하도록 함으로써 돈을 매개로 한 정치 권력과의 음성적이고 부정적인 거래의 고리를 끊는 것이 중요하다. 저비용 고효율이라는 명목으로 상설적인 지구당을 일률적으로 폐지하고, 정당의 풀뿌리토대를 와해시키고, 중앙당과 디지털 정당 중심의 정당구조를 강요하는 현행의 정당법은 재고돼야 한다.

 

만약 법과 제도가 정치자금의 수요라는 현실적 요구를 수용하지 못한다면, 결국 비합법적인 돈들이 정치권에 유입될 것이다. 돈 줄을 쥐고 있는 소수의 실력자에 의한 정당의 보스정치는 불가피해지고, 고질적인 정경유착 역시 사라지지 않을 것이다. 소수에 의한 정경유착은 정당 내부의 민주화에 저해될 뿐 아니라, 정치자금의 분배를 통한 야당 길들이기로 귀결될 수 있다. 과거 법정선거비용이 너무 낮게 책정되어 후보자들을 잠재적 범법자로 만들고, 이런 약점에 빌미를 잡혀 집권당의 시녀로 전락할 수 있다는 비판도 제기되기도 했다.

 

외국의 사례를 살피면, 영국은 선거 자금의 관리와 통제가 잘 되어있다. 선거운동이 대부분 정당을 중심으로 진행된다. 유권자들은 인물과 정당을 골고루 보고 평가하는 선거문화가 정착되어 있다. 우리나라 보다 선거비용 법정상한이 낮지만, 법정비용을 초과하는 경우는 적다. 지방선거에서 집회, 행진, 포스터와 같은 선거운동 대신 후보자가 자신의 공약사항을 적은 유인물들을 들고 직접 가가호호 방문한다. 주민들이 자신이 지지하는 후보자의 스티커를 가옥이나 차량에 부착하기도 한다. 매스컴을 이용한 선거운동도 발견하기 어렵다.

 

프랑스 역시 우리 보다 인구도 많고 국토도 넓은데도 불구하고 선거비용의 상한은 더 적다. 대통령선거에서 국가는 1차 투표의 후보자명부가 작성될 때, 선거비용의 보정으로 상환되는 금액의 일부를 미리 후보자들에게 지급한다. 의회선거의 경우, 한국과 일본은 선거비용 상한액을 설정하여 이를 통해 선거비용 지출을 제한하고 있으나, 미국은 선거비용의 규모를 규제하고 있지는 않다.

 

 

3. 정치자금 조성제도의 개선

 

선거비용의 규모와 득표결과는 어느 정도 비례하고 있는 바, 금권선거는 공직의 담당자를 정하는 선거의 공정성을 왜곡한다. 또한 다음 선거자금을 마련하려는 당선자들은 고액기부자의 청탁을 거부하기 어렵기 때문에 정경유착에 빠지기 쉽다. 불법정치자금으로 당선이 무효화됨으로써 실시되는 잦은 재보궐선거는 세금의 낭비와 정치혐오증을 심화시킨다. 반면 과도한 정치자금 규제는 정치적 자유를 제한하고, 결과적으로 정치적 기득권자에게 유리한 결과를 낳을 수 있다.

 

한국에서 정치자금의 법제화는 정경유착의 순화과정이자, 민주화과정에서 야당에 대한 배려라고 할 수 있다. 주로 배분방식과 후원회 주체, 익명성을 둘러싼 개정이 추진됐다. 이후 정치자금법 개정이나 정치자금제도 개선은 국민적 감시와 공개과정을 거쳐 이루어내도록 해야 할 것이며, 여야 간의 합의를 통해 초당적 특별 기구를 만들어 추진해 나가도록 하는 전략이 필요하다.

 

정치자금 개혁의 목표를 정치자금의 형평성, 민주화, 투명성으로 설정할 수 있다. 오늘날 민주주의가 발전된 국가는 정당을 헌법기관으로서 보호 육성하고 있으며, 정치적 자유와 평등, 기본권이 강조됨에 따라 심각한 정치자금의 편중과 정당 간의 차별대우는 상당히 개선되고 있다.

 

 

 

이에 따라 정치자금 개혁의 목표는 정당간의 형평성에서 당내 민주화 촉진이나 정치자금 형성과 지출의 투명성으로 발전하고 있다. 정치자금의 형평성을 더욱 보장하려면 자금력이 절대적으로 부족한 군소정당과 출마자를 고려하여 국가는 실질적인 정치적 경쟁이 가능하도록 정당에 대한 보호육성조치와 선거공영제를 강화해야 한다. 돈은 없지만 유능한 정치인이 재정적 부담에서 벗어나 국민에게 봉사할 수 있는 기회가 제공돼야 한다. 지방선거후보자에 대한 후원회를 허용하는 등 출마자에 대한 차별을 철폐할 필요가 있다. 이해관계인에 의한 과도한 정치자금의 기부를 제한하여 공정한 정책결정을 담보해야 한다.

 

정치자금의 형성이 민주주의와 당 내 민주화를 촉진하는 과정이 되려면 자발적인 정치자금의 기부를 유도하고, 재정적 책임을 지는 진성당원의 권리를 강화해야 할 것이다. 특히 당원의 재정적 책임에 근거한 정치적 참여와 권한을 보장하는 정당의 풀뿌리조직을 육성해야 할 것이다. 무엇보다 대중에 의한 자유로운 기부문화와 정치참여가 보장되도록 제도외적인 정치 환경이 개선돼야 한다. 또한 정치자금의 흐름에 대한 민주적 통제를 강화함으로써 정당들의 무원칙한 이합집산과 철새정치인의 출현을 억제해야 한다.

 

정치자금의 투명성을 높이려면 불법정치자금을 수수한 자에 대한 형사 처벌과 참정권제한을 강화해야 하며, 정치자금 모집과 보관, 지출에 대한 재정적, 회계적, 절차적 기준을 엄격하게 적용해야 한다. 또한 정치자금의 형성을 제도적으로 감시하고, 불법정치자금을 적발하고, 처벌 혹은 환수할 수 있도록 관련된 조세제도와 금융제도를 보완해야 한다.

 

 

 

 

 

 

 

 

II. 정치자금 조성제도의 개혁방향

 

1. 정치자금 형성의 민주성

 

당원과 유권자의 의사가 당의 의사결정에 최대한 반영될 수 있도록 유권자와 당원의 정치참여를 촉진할 수 있는 방향, 즉 정당민주화를 촉진할 수 있는 방향으로 정치자금제도를 바꾸어야 한다. 정당이나 후보를 위해 자발적인 유권자의 봉사활동을 확대하는 일은 정치자금의 수요를 줄이는 길일뿐만 아니라, 적극적인 유권자 참여를 통해 정치를 발전시키는 길이기도 하다. 진성당원을 보유하고 많은 액수의 당비를 모금할 수 있는 방향으로 제도를 개선하여야 한다. 정당개혁의 일환인 상향식 공천제를 지원하기 위한 지원도 필요하다.

 

도표와 같은 중앙선거관리위원회 자료에 따르면 정당의 수입구조에서 민주노동당을 제외하면 당원들이 자발적으로 납입한 당비의 비중이 매우 낮다. 이는 진성당원의 당참여가 적다는 것을 의미한다. 정당이 지금처럼 비민주적으로 운영되어서야 유권자의 자발적인 참여와 봉사를 기대하기 어렵다. 특히 당의 지도부 인선이나 선거의 입후보자 공천이 소수의 당 실세들에 의해 독과점되는 것이 아니라 투명하고 공정한 절차를 통해 이루어 질 수 있도록 해야 한다. 진성당원들의 주도성이 발휘되면 정당의 주도권이 직업정치인에서 당원들로 옮아가 정당의 민주화와 개혁을 보다 높은 수준에서 달성할 수 있다.

 

정치자금 기부문화의 육성 방안이 필요하다. 당비와 후원금의 모금활동은 단순히 운영자금을 모으는 일에 그치는 것이 아니라 정당에 대한 당원과 유권자들의 관심과 자발적인 참여를 늘리는 방안이다. 정당은 바자회, 인터넷 모금 등 다양한 정치활동과 모금활동을 연계시킬 수 있다. 자기가 좋아하는 정치인에게 표를 던지는 것과 마찬가지로 후원금을 제공하거나 자원봉사를 하는 것은 자신의 정치적 신념을 실현하는 시민의식의 발로라는 정치교육과 사회적 캠페인이 확산돼야 한다. 무엇보다 정치권은 정치불신을 해소하고 정치나 정당에 대해 유권자들의 혐오감을 해소할 수 있는 노력을 배가해야 한다.

 

한국은 대통령제를 채택하면서 정당을 헌법상 보호하고 있지만 당비의 비율이 낮다. 소액다수의 당비납부 제도를 확립하여 당비를 통한 재정자립도를 높이는 한편 당원이 소속감과 주인의식을 갖고 당내 민주화에도 일조할 수 있도록 해야 한다. 그런 의미에서 소액 당비 납부자에 대한 세액공제를 강화해야 한다.

 

조합원의 동의에 의한 노조의 정치자금 기부를 허용해야 한다. 또한 규모 이상의 주식회사의 경우 순익의 일정비율을 후원하는 방식으로 기부를 허용해야 한다. 다만 매번 기부행위마다 기부대상과 금액에 관해 주주 총회에서의 승인을 얻도록 한다. 주주들의 사전 동의는 기업가에 대한 권력층의 정치자금 요구를 순화시킬 수 있다.

 

지나치게 잦은 정치인의 이합집산은 정당에 대한 유권자의 소속감을 만들어 내기 어려울 뿐 아니라 책임정치를 실현하는 데에도 해가 될 수 있으므로 정당의 계속성을 유지시키는 방향으로 정치자금제도가 개선되어야 한다. 국고보조금의 배분기준을 득표율을 기본으로 한다면 민의에 반하는 기성정치인의 무원칙한 합당에 일정한 불익을 줄 수 있다.

 

무엇보다 정당정치 활성화를 위해 진성당원제도를 전제로 한 지구당 부활이 필요하다. 현재 수백만 명의 페이퍼 당원에 기초한 정당구조는 불법정치자금과 부패에 기생하는 정당과 국회의원을 양산해냈다. 중앙당과 16개 광역시도의 정당조직만 허용하는 현행 정당법 하에서는 직업정치인들의 활동만 보장하는 셈이다.

 

기간당원제 등의 의미 있는 정치실험이 민주노동당을 제외하면 타 정당에서 실패한 것도 결국 당원들이 일상적으로 정치에 참여해 의견을 개진하며 어울릴 공간이 없었기 때문이다. 국고보조금에 기생하는 정당들은 스스로가 공약한 과거의 부패를 청산하지 못한 채 교섭단체 지원 등의 명목 등으로 특혜를 받으면서 생존할 수밖에 없다.

 

돈 안 드는 선거의 핵심은 당원들의 당비에 의해 운영되는 정당을 만드는 것인데, 지구당 폐지로 역설적으로 이를 위한 길이 막혀 있다. 돈을 쓰는 정치풍토가 있다 보니 지구당을 정치자금 살포의 통로로 이용하는 것이지, 건전한 정책 경쟁의 정치풍토가 조성되면 오히려 지구당을 통해 고비용 정치를 차단할 수 있다. 당원의 당비에 근거하는 자생적 정당은 상향식 공천 등 당내구조를 민주적으로 운영할 수밖에 없게 된다.

 

지구당 구성 여부를 정당 자율에 맡김으로써 그 운영을 자율화하되 책임을 강화하는 방식으로 재검토해야 한다. 각 중앙당과 지구당이 정기적으로 당원 현황을 선관위에 보고하고, 선관위는 이를 공개한다. 온라인에서 주민등록번호 등 본인 확인 절차 후 E-mail 또는 전화(ARS)를 통해 당적을 확인할 수 있도록 하고 탈퇴할 수 있도록 한다. 당원수와 회계보고는 국고보조금을 소액당비납부율과 연계하는 ‘매칭펀드제’ 도입의 기초가 된다.

 

진성당원에 의한 지구당 운영

	기존의 지구당	진성당원에 의한 지구당
조직구조	사무국중심의 원외 피라미드	당원, 자원봉사자, 지지자 중심의 수평조직
당내민주주의	위원장과 중심의 폐쇄적 의사결정	당비를 내는 진성당원 중심의 자율적 운영
중앙당과 관계	총재 중심의 중앙집권적 하향식 조직	분권화된 네트워크형 조직, 민의 수렴형 상향조직(상향식 공천 등)
활동양상	지역 이권개입, 선거동원, 장외투쟁 조직	풀뿌리민주주의, 지역정책과 현안 등 지역정치활동 조직, 온라인소통 병존
정치자금원	특정인 집중, 기업과 국가에 의존	소액후원비, 다수의 소액당비, 국고보조금

 

외국의 경우, 영국과 독일처럼 의원내각제를 통해 정당정치를 강조하고 있는 나라에서는 상대적으로 당비의 비중이 높고, 기부도 정당 중심으로 이뤄진다. 다당제와 정당명부제를 채택하고 있는 독일은 정당을 헌법상 보호하고 있으며, 국가보조금이 가장 발달해 있다. 진보정당일수록 소액기부자 혹은 소액 당비에 대한 의존도가 높다.

 

영국 노동당의 경우 당원 모집, 당비 납부, 후보 선출, 정책에 대한 의견 수렴 등, 당원들의 실제 참여와 활동은 지구당을 중심으로 이뤄지고 있다. 지구당 폐지 당시 미국 정당을 모델로 삼았으나, 오히려 지구당이 없는 미국이 가장 천문학적인 선거 비용을 쓰고 있으며, 미국 정당은 지구당을 대신해 주민들과 소통할 수 있는 다양한 기제가 마련돼 있다.

 

독일의 정당들은 국제협력 재단을 만들어 세계 각국에서 인권운동, 여권신장운동, 노동운동, 민주화 운동 단체들을 돕고 서로 협력한다. 이러한 프로그램은 유권자들에게 자기 정당을 지지하고 정당에 기부하는 일이 곧 큰 공익적 보상으로 되돌아온다는 것을 확인시켜 주는데 크게 이바지한다.

 

미국의 경우 예전에는 세제혜택이 주어졌었으나 ‘86년의 세제개혁으로 기부금에 대한 세제혜택을 폐지하였고, 영국은 정당의 기부에 대하여 양도세를 면제하고 있다. 프랑스의 경우 하나의 후보자에 대한 기부에 대해서 1인당 3만 프랑까지 소득의 1.25%를 세금공제하고 있다. 독일은 법인에 대해서는 세제혜택을 폐지하였으며, 개인은 당비 기부금 모두에 대하여 연간 6천 마르크(부부합산의 경우 1만2천 마르크)까지 세제혜택을 준 적이 있다. 일본의 경우 개인의 정치자금 기부에 대해서는 소득세 과세에서 세제혜택을 주고 있으며, 당비에 대해서는 세제 혜택이 없다. 그러나 법인의 당비는 기부로 보아 손비한도액의 범위 내에서 손비처리할 수 있게 하고 있다.

 

영국의 경우처럼 주주 총회에서의 사전 승인에 대한 규정을 위반하는 경우에는 정치 기부금 혹은 관련 비용 전액과 그 이자, 그리고 그로 인해 회사에 손해가 발생했다면 발생한 손실을 포함하는 모든 금액을 경영진에 물어내도록 할 수 있다. 비자금을 조성하여 기부하는 등의 방법으로 정치자금을 기부하는 경우에는 엄하게 처벌할 필요가 있다.

 

영국은 노조가 정치 자금을 기부하기 위해서는 조합원들의 승인을 얻도록 규정하고 있다. 정치 자금 납부를 원하지 않는 조합원들은 의사표명을 통해 이를 거부할 수 있도록 규정하고 있다.1984년부터는 적어도 10년에 한번 씩은 노조가 정치 기금을 계속 조성하는데 대해 노조원들의 명시적인 동의를 얻도록 규정하였다. 정치 활동 비용의 범위도 확대하여, 기업의 경우와 마찬가지로, 현금 기부 이외의 비금전적 지원이나 특정 정당에 대해 찬성하고 반대하는 행위에 소요되는 간접적인 비용도 모두 여기에 포함시키도록 하였다.

 

미국의 경우에 기업PAC(정치활동위원회)을 인정하고 있으나 기업PAC의 경우에 있어서도 노조PAC등 여타PAC과 마찬가지로 기업의 자금과는 별도로 기부금이 조성 및 운영될 것을 요구하고 있다. 영국에서는 회사법에서 200파운드 이상의 기부에 대해서는 이사의 보고서에 명기할 것을 의무화하고 기부처와 금액을 대차대조표에 첨부하여 주주총회에 보고하도록 하고 있다.

 

 

2. 정치자금 형성의 형평성

 

각 정당의 정치자금의 규모가 전체 정치자금에서 차지하는 비중이 그 정당의 득표율에 근접해야 한다. 나아가 실질적인 다당제를 보장하기 위해 일정한 자격을 갖춘 신진세력과 군소정당에 대한 추가적인 보호조치가 필요하다. 그러나 우리 정치현실에서 정당의 득표율과 국가보조금, 후원금의 규모는 상당한 차이가 있다. 정치자금의 빈부격차가 정치적 영향력의 격차로 직결되지 않도록 여야경쟁은 물론 군소정당의 후보도 실질적인 경쟁이 가능한 방향으로 정치자금제로를 바꾸어 나가야 한다.

 

후원금의 집중을 완화하는 방안으로서 한도액을 초과하여 연간 일정액 이상 후원금을 모금한 후원회는 그 일정액을 초과한 모금액의 50%를 정치발전기금으로 선거관리위원회에 기부하게 하고 선거관리위원회는 그 정치발전기금을 다른 정당에 국고보조금의 배분기준에 의하여 배분 지급하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

 

특히 정당의 자발적인 노력으로 극복할 수 없는 국고보조금의 불합리한 배분기준이 개선돼야 한다. 다만 당비납부와 후원, 자원봉사 등 정당참여가 활발하고, 이를 보장하는 제도가 발전되고, 그로인한 어떠한 불익도 받지 않는 선진적인 정치풍토가 변화되지 않는 한 제도개선만으로 정치자금의 형평성 문제를 해결할 수 없다.

 

완전선거공영제를 통해 정치자금의 과다에 의한 정치경쟁의 불평등을 해소한다. TV 등 미디어를 통한 광고는 비싼 광고료 때문에 고비용 선거구조를 가져올 수 있고, 자율화될 경우 경쟁적인 광고로 인해 선거자금의 수요를 크게 만들 위험이 있다. 상업방송의 광고시간 중 필요량을 매입하여 각 후보들에게 균등하게 분배하고, 공영방송의 경우 충분한 시간을 확보하여 선거 홍보에 활용해야 한다.

 

후보자 등록시 납부하는 기탁금을 대폭 낮춘다. 선거 기탁금 반환기준을 득표율에 따라 15%이상은 전액, 10% 이상은 50%를 보전 받을 수 있도록 하는 요건을 완화한다. 프랑스처럼 선거비용을 일부 가지급한다.

 

독일에서는 국고보조금을 지급함에 있어 유력정당에 대한 당비와 기부금의 집중을 고려하여 기회균등화조정금을 지급하고 있다. 이 조정금은 최근 선거에서 최소한 15%이상을 득표한 모든 정당에 매년 지급된다. 당비와 기부금 수입의 가장 큰 혜택을 보고 있는 정당은 다른 정당의 불이익을 측정하고 보상하는 기준이 될 뿐이며, 조정금은 받을 수 없다.

 

기회균등화조정금의 지급기준은 득표율 뿐만 아니라 당비수입과 당원의 수 등을 고려하고 있다. 기회균등화조정금은 최근 선거에서 정당이 받은 선거운동보조금의 10%를 초과할 수 없도록 하고 있다. 이 기회균등화조정금은 국고보조금에 계상하지 아니하며, 그 규모는 기부금 평균액과의 차액의 40%이다. 정부의 선거운동 국고보조금은 정당 전체 수입의 50%에 제한된다.

 

프랑스는 대통령선거와 국회의원선거를 포함하여 모든 공직선거 선거운동을 위하여 텔레비전과 라디오를 일정한 시간 무료로 이용할 수 있도록 되어 있으며, 선거포스터 등 선거운동용 인쇄물의 작성비용과 발송비용 등은 국가가 직접 부담하는 형식으로 간접 지원된다.

 

 

3. 정치자금 형성의 투명성

 

현재, 대통령을 중심으로 한 불법정치자금은 상당히 줄어들었으나, 국회의원과 지방선거 당선자 등 개별 정치인에 의한 불법정치자금은 여전히 상당한 규모다. 국민을 대표해야 할 정치권의 고질적인 부패에 따른 정치 불신과 혐오는 심각한 수준이다. 2007년 10월 9일자 내일신문 여론조사에 따르면 정치인은 제일 거짓말을 잘하는 직업이다. 또한 2007년 1월 투명사회협약실천협의회의 여론조사에 따르면 정치인은 부정부패가 심해 청렴도가 최하인 직업이다.

 

정치자금의 투명성은 정치자금의 수입과 지출에 관한 정보의 공개와 그 정보에 대한 접근의 용이성을 의미한다. 언제, 누가, 누구로부터 얼마를 정치자금으로 받았는지 일반에 공개하고, 누구나 필요할 때에는 언제든지 그 내역을 자세히 알 수 있게 하는 것이다. 열람방식, 사본교부 여부, 열람기간의 제한 여부, 인터넷 공개 여부, 수시공개연간회계보고공개 등 공개방식 등이 투명성의 기준이다.

 

현행법은 정치자금과 선거비용의 회계보고의무를 강화했으며, 회계사무보조자의 인원제한을 삭제하여 당원협의회별로 보조자를 둘 수 있는 여지를 마련했다. 선거비용은 20만원, 그 외 정치자금은 50만원이 초과할 때는 회계사무보조자가 별도로 개설한 통장에 입금하거나, 신용카드를 사용하도록 하고 있다. 또한 국고보조금의 지급을 회계보고의 진실성과 연계함으로써 허위보고가 판명된 때에는 허위 보고액의 배액을 감액하게 하고 있다. 선거관리위원회에게 장소출입권, 출석요구권, 선거기간 중 후보자를 제외한 임의동행 요구권, 현장조사권, 증거수집권 등을 부여하고 있다.

 

우리나라는 불법으로 당선되어도 100만원 미만의 벌금형을 받으면 안전하다는 의식이 팽배하여 법과 제도에 대한 신뢰가 약하다. 정치자금법은 정치자금을 접수할 당시에는 적법한 것으로 보이지만 이후에 새로운 증거에 의하여 적법하지 아니한 것으로 판명되는 경우에는 불법후원금을 후원인에게 반환하고, 후원인에게 반환할 수 없거나 후원인이 수령을 거절한 때에는 국고에 귀속하도록 하고 있다.

 

2005년에 제정된 '불법정치자금 등의 몰수에 관한 특례법'은 정치자금법 제45조와 형법과 특정범죄가중처벌등에 관한 법률, 부패방지법 상 공직선출자의 뇌물 등 범죄로 인한 불법정치자금등 및 불법정치자금등에서 유래한 재산을 불법재산으로 규정하고 이에 대한 몰수와 그 절차를 다루고 있다.

 

정치부패에 대해서는 철저한 무관용이 전제돼야 지속되는 부패의 고리를 끊을 수 있으며, 그 결과 유권자의 정치불신을 극복하고 선거비용의 낭비를 줄일 수 있다. 비리정치인 등 재보궐선거의 원인을 제공한 자에게 책임을 추궁할 수 있는 제도를 모색해야 한다. 또한 임기 중 다른 선거에 출마하기 위해 사임한 자는 차기 재보궐선거에 출마를 금지시킨다. 재보궐선거 실시에 책임 있는 정당이 자당의 후보를 다시 공천하고 있다. 책임 있는 정당의 국고보조금에서 재보궐선거의 필수비용을 삭감하는 방안을 모색할 수 있다.

 

불법정치자금에 대해서 현행 정치자금법상 몰수, 추징은 가능하나 그것은 개인에 대해서만 가능한 것이고 정당은 벌금형 외에는 책임지지 않는다. 불법정치자금을 정당이 선거자금으로 썼을 경우 정당에 대해서는 이를 몰수, 추징하고, 실제로 몰수나 추징되지 않을 경우, 국고보조금을 삭감하는 조항을 둔다. 이러한 제도는 정당으로 하여금 후보추천에 신중을 기하도록 하는 등 후보의 자질향상과 직무수행에 대한 사전검증 등 선출공직자에 대한 정당의 책임성을 제고할 수 있다. 민주노동당은 17대 국회에서 이러한 내용을 담은 법률안을 입법발의한 바 있다.

 

정치인에 대한 솜방망이 처벌로 국민 불신 가중되고 있다. 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금법, 뇌물죄, 알선수재죄, 5억원 이상의 조세포탈죄를 범한 자에 대한 대통령의 사면을 제한해야 한다. 현재 예외적으로 행사돼야 할 사면권이 남용되고 있어, 법적 형평성에 어긋나고 국민의 신뢰도 잃고 있다. 예를 들어 국회 법무부와 대법원 및 국가인권위원회가 추천하는 전문가와 시민대표 등이 포함된 '사면심사위원회'를 대통령직속으로 설치하여 법무부장관이 대통령에게 특별사면을 상신할 때는 반드시 심사를 거치도록 해야 한다. 대법원은 특별사면의 상신에 대한 의견을 제출할 수 있도록 하고, 위원회의 회의결과를 공개하도록 한다.

 

또한 선거법 위반 관련 사범에 대한 공소시효를 임기 중으로 연장함으로써 부정부패에 연루된 정치인들의 경우 언제든지 처벌이 가능도록 하여야 한다. 금융기관은 2천만원 이상의 현금과 자기앞수표의 거래에 대해 거래발생후 30일 이내에 금융정보분석원에 보고하도록 하는 고액현금거래보고제도를 돈세탁 방지법에 신설한다.

 

선거관리위원회에 신고 되는 각종 회계보고서와 인터넷을 통하여 공개되는 자료가 진실성을 담보할 수 있어야 한다. 정치인이 정치자금의 수수나 사용이 있는 때에는 즉시 그 사실을 인터넷을 통하여 공개하고 국민은 안방에서 그 정보를 검색할 수 있는 정도를 생각할 수 있다. 부정축재의 가능성을 차단하고 감시가 용이하도록 재산공개시 자산의 취득시점과 경위, 자금 출처 등도 공개하도록 의무화한다. 현행법은 정치자금 기부자 명단과 정당과 국회의원의 회계보고서 및 후보자의 수입과 지출보고서 등을 3개월간의 열람기간만을 설정하고 있는데, 이를 상시적으로 공개하도록 한다.

 

정치인과 고위공직자의 겸직을 엄격하게 제한한다. 강연료, 고문료 등의 명목으로 정치인에게 자금이 제공되는 것을 막기 위해서 의원의 세비 중 일정비율 이상의 소득은 올릴 수 없도록 규정할 필요가 있다. 정치인과 고위공직자의 1세대1주택을 의무화하고 이를 초과하는 주택, 선산 등을 제외한 토지 등은 백지신탁을 의무화한다. 자신에게 유리한 정책결정을 하는 이익충돌현상을 막기 위해서는 금융자산을 블라인드 트러스트(Blind Trust, 폐쇄펀드: 자산을 맡기면 그 운용내역이나 방법 등에 대해서 일체의 간섭을 할 수 없는 금융상품)에 막기고 자신은 일체의 재테크를 할 수 없도록 한다.

 

사법처리대상은 아니지만 부패연루 등 국민의 대표로써 결격사유를 가진 정치인들을 국민이 직접 심판할 수 있는 국민소환제 도입하여야 한다. 무엇보다 돈정치를 추방하려면 유권자들이 달라져야 한다. 유권자들이 냉소주의를 불식하고 적극 참여하여 지역사회에서 정치브로커를 퇴출시키고, 적극 감시하고 참여하는 민주적 정치의식을 높이는 방안을 마련해야 한다.

 

영국은 1883년 부패방지법이 제정된 후 처음선거에서 당선자의 절반이 돈 때문에 당선 무효화 될 정도로 엄격하게 법을 적용했다. 현재도 영국은 선거에서 돈을 쓰다 적발될 경우 7년간 선거권과 피선거권을 박탈하여 사실상 평생 출마하기 어렵게 만들고 있다. 프랑스는 재산공개 정부구성원이라든가 선출직 공직자의 경우 임기동안 부당한 자금의 수수 등을 방지하기 위한 것으로서 재산 상태를 신고하지 아니하면 1년 동안의 피선거권이 제한된다든가 하는 제재가 가하여 진다.

 

 

 

 

 

 

 

 

III. 정치자금법 개별제도의 개선방안

 

 

1. 당비납부

 

중앙선거관리위원회의 ‘2007년 정당활동개황 및 회계보고’ 통계에 따르면 아래와 같이 당원은 2007년 말 기준으로 375만 명으로 20세 이상 유권자의 10%에 해당한다. 1640만 가구 중 4.5가구당 1가구는 정당에 가입한 셈이다.

 

당원의 규모는 1999년도에 최고 정점이었다가 계속 감소한 후 2004년 총선을 최저점으로 점차 회복하는 추세이다. 정당별 당원 숫자를 보면 한나라당과 대통합민주신당과 같은 거대정당이 압도적이다.

 

그러나 민주노동당과 한국사회당과 같은 진보정당의 경우 당원 중 당비를 내는 진성당원의 비율이 매우 높다. 거대정당의 경우 당비를 내는 당원이 10% 수준에 불과하여 자발적으로 입당하여 실질적인 당원의 활동을 하는 숫자는 미미한 것으로 추측된다.

 

한국 정당원들의 당비 납부실태를 살펴보면 앞서 살펴본 바와 같이 전체 수입액 중 당비에의 의존도 면에서도 그렇거니와 일반당원들의 당비 납부비율에서 정당의 구조가 대중적이지 못함을 잘 보여주고 있다.

 

당비 납부제도는 정치자금의 가장 합리적인 조달 형태로서 당내 민주주의 정착에도 기여할 수 있다. 정당법 제31조에서 정당은 당원의 정예화와 당의 재정자립을 도모하기 위하여 당원 실명에 의한 당비 납부제도를 설정 운영할 것을 의무화 하고 당비 납부의무를 이행하지 아니하는 당원에 대하여 권리행사의 제한 제명 등 필요한 사항은 당헌으로 정하도록 하고 있다. 그러나 민주노동당을 제외하면 이러한 진성당원제도를 당헌에 강제하고 있는 경우는 사실상 거의 전무하다.

 

각 정당의 당비납부 당원 비율(%, 출처 2007년 정당활동개황 및 회계보고)

민주노동당	한국사회당	창조한국당	민주당	한나라당	대통합민주신당
62.8	36	23.1	14.4	12.2	7.1

기본적으로 정당은 자신의 뜻에 따라 정당에 가입하고 당비를 납부한 자를 중심으로 운영돼야 한다. 당비제도는 당원들의 이념 실현과 정치참여의 확대라는 의미로서 가장 효과적인 제도이다. 정당의 하향식 운영의 지양과 함께, 당비를 내는 당원들이 당 운영 및 정책형성에 적극 참여케 함으로써 당내 민주주의 정책을 위한 제도로 삼을 수 있다. 당비는 당원들의 정치참여의식 제고와 아울러 정치 충원이 가능한 인적 자원으로서 당원의 역할 수행의 계기를 삼을 수 있다.

 

그러므로 여타의 정치자금보다 당비제도의 활성화를 위한 노력이 절실하다. 무엇보다 당원들의 기대 욕구를 충족시켜줄 수 있는 정책정당으로서의 역할에 충실하여 자진납부의 분위기가 조성되어야 한다. 예를 들면 의사결정과정에서 당원들의 참여기회를 확대한다거나 당비납부 실적에 따른 당직의 부여 등 정치적 사회적 유인책을 적극 개발하여야 한다.

 

당비 납부의무를 이행하지 않는 당원에게 일정한 자격제한을 강화하여야 한다. 예를 들어 민주노동당처럼 당직선출과정 뿐 아니라 공직후보자 선출과정에서 당내 경선제를 도입하면서 당비납부 의무를 이행하지 않는 당원은 선거인단 구성에서 당연히 배제토록 한다. 또한 당원 교육이나 정치교육의 장이 되도록 하는 등 당원들에게 소속감과 긍지를 갖도록 동기를 부여하는 방안도 적극 개발해야 한다.

 

우리나라에서도 국고보조금을 지급함에 있어 각 정당의 득표실적과 원내의석 분포 비율에 따라 지급하고 있는바 독일이나 미연방선거에서와 같이 당비 모금 실적에 따라 차등 지급하는 방안을 제도화하여 정당스스로에 의한 내부로부터의 자금조달 노력을 유도하는 방안을 적극 검토하여야 한다.

 

현행법은 당비상한에 대한 규정이 없으며, 단지 1회에 120만 원 이상의 당비를 납입하는 경우 실명이 확인되는 방법으로 해야 한다. 또한 현행법상 특정인을 후보자로 추천하는 것과 관련된 특별당비는 받을 수 없으나, 후보자의 특별당비는 아무런 제한이 없다. 당 내 경선 당시 후보자가 제공하는 기탁금 역시 특별당비로서 경선경비의 충당, 잔액의 반환, 당비 귀속 등이 가능하다.

 

현재 당비 납부제의 상한제를 시행하는 나라는 없다. 당비는 연간 일정금액을 초과하지 못하도록 함으로써 소수가 당 운영경비를 전담하거나 특별 당비라는 명목으로 선거와 관련하여 금품을 받는 등 잘못된 관행을 근절시켜야 한다. 우리나라 특별 당비는 말이 당비이지 강제성을 지니고 있으며, 특히 선거 시에 전국구 공천을 통한 특별 당비의 납부는 더욱 문제가 되고 있다. 특정당원의 거액의 당비 납부와 거액의 공천헌금관행은 소수 간부의 당직 독점에 의한 부패정치의 원인이 될 수 있다.

 

영국의 경우 3개월 이상 당비납부의무를 이행하지 아니하는 당원에 대한 권리행사를 제한한다. 과거 영국 노동당의 경우 정당 수입의 약 90%를 당비로 충당하였으며 최근에는 당비가 차지하는 비율이 영국 보수당의 경우 9.6%, 영국 노동당이 19.0%를 차지하고 있다. 영국 보수당의 경우 소수 재력가나 기업으로부터의 기부금에 크게 의존하고 있으며 노동당의 경우에는 정당 수입의 70%이상을 각 노동조합의 연간 가입금으로 충당하고 있다.

 

독일의 경우도 과거 사회민주당이 운영비의 61%를 당비에 의존하였으나 1991년도 자료에 의하면 사민당(SPD) 44.6%, 기민당(CDU) 29.9% 등 전체수입액중 당비가 차지하는 비율이 점차 낮아지고 있다. 이는 국고보조금 제도의 발달과 함께 정치자금 수입원의 다원화로 당비비중의 상대적 감소로 인한 결과이다.

 

미국의 경우 정당의 정치활동은 선거운동의 연장선상에서 이루어지며 정당의 조직도 지역 당원들의 자발적 결사체이기 때문에 처음부터 당비라는 개념은 존재하지 않는다. 대신 시민의 정치 참여론적 관점에서 개인 기부금과 후원회(PAC)제도가 발달되어 있으며 1986년도 미국 상하원 선거에서 개인 및 PAC에 의한 자금조달 비율이 84.7%인 것으로 나타났다.

 

독일에서는 정당들에 대한 국고보조금을 지급함에 있어 당비 및 기부금 모금실적에 따라 차등지급하고 있다. 미국의 대통령선거에서 적용받고 있는 Matching Fund제도는 미연방 소득세 납부자가 소득정산서 제출시에 자발적으로 3달러씩 납부하는 3＄ Check off제도를 통하여 적립된 기금으로 대통령 후보자 및 입후보자가 속한 정당을 지원하고 있다. 대통령선거에 있어 예비선거운동비용과 총선거운동비용 및 후보자지명 전당대회 개최경비를 입후보자가 모금한 액수와 동일한 분담기금의 명목으로 지원하고 있다.

 

 

2. 국고보조금

 

국고보조금 제도는 정당정치의 안정성을 도모하는데 중요한 역할을 하고 있다. 또한 정치자금기부자의 부당한 영향력 배제로 정경유착을 막고, 정당 간의 정치자금 격차를 줄여 공정한 경쟁이 가능하도록 한다. 다만 우리나라의 정치사에 있어 1980년 이후 군부정권이 야당에 대한 유화책으로 도입한 측면도 있다. 또한 원내교섭단체 중심의 배분은 보스중심의 사당적 구조를 지속시키는데 일익을 담당하고 있다.

 

민주노동당을 제외하면 정당들은 국고보조금에 크게 의존하고 있다. 정당의 독립성과 자발성을 고려할 때 결코 바람직한 상황은 아니다. 우리나라 정당의 수입구조를 살펴보면 당비와 함께 국고보조금이 정당수입의 대부분을 차지하고 있다. 1980년 도입시 총 8억원이었던 국고보조금은 2007년 현재 140배가 증가한 568억원을 지급하고 있으며, 정당수입중 1/3 이상을 국고보조금이 차지하고 있다. 선거비용보전 등을 포함한다면 국고보조의 규모는 훨씬 더 크다고 할 수 있다.

 

우리의 국고보조금은 ‘선거보조금’, ‘경상보조금’, 그리고 ‘공직후보자 여성추천보조금’ 등으로 구분할 수 있다. 국고보조금은 정치자금법에 따르면 인건비, 사무용 비품 및 소모품비, 사무소 설치·운영비, 공공요금, 정책개발비, 당원 교육훈련비, 조직활동비, 선전비, 선거관계비용 이외에는 사용할 수 없다. 또한 ‘경상보조금’을 지급받은 정당은 ‘경상보조금’ 총액의 30% 이상을 정책연구소에, 10% 이상을 시·도당에 배분·지급하여야 하며, 10% 이상은 중앙당의 어린이집 운영 등 여성정치발전을 위하여 직간접적으로 사용하도록 하고 있다. 이와 마찬가지로 ‘여성추천보조금’은 여성후보자의 선거경비로만 사용토록 하고 있다.

 

여성추천보조금은 지역구의 국회의원, 시·도의회, 자치구·시·군의회 의원선거의 후보자중 100분의 30 이상을 여성으로 추천한 정당에 대하여는 공직후보자 여성추천보조금을 지급하도록 하였다. 여성후보자를 100분의 30 이상 추천정당이 있는 경우와 100분의 30 이상 추천한 정당이 없는 경우를 구분하여 보조금을 지급할 수 있도록 보조금 지급 규정대상을 확대했다.

 

현행 국고보조금 배분방식은 원내 교섭단체나 지역정당에게 유리한 제도라고 할 수 있다. 이에 따라 원내교섭단체 구성을 위해 ‘의원 임대’라는 기상천외한 방법이 동원되는 일이 발생하기도 하였다. 그 다음으로 의석수가 중요하다. 다만 원내교섭단체에 대한 비율에서 의석수를 고려하였음에도 불구하고 또 의석수를 고려하는 원내교섭단체에 대한 이중적 특혜다.

 

아래와 같은 선거관리위원회 자료에 따른 국고보조금 비율을 살펴보면 지난 2007년의 경우 민주신당 40.3%, 한나라당 37.6% 등 원내교섭단체들이 독과점하고 있다. 반면 민주노동당의 경우 7.0%에 불과하다. 2004년 총선 당시 정당별 정당투표 득표율이 각각 한나라당 35.8%, 열린우리당 38.3%, 민주노동당 13.0%, 민주당 7.1% 등 이었던 것과 비교한다면 정당 간의 공평한 경쟁을 제한하고 있는 셈이다.

 

 

득표수를 고려하여 배분하는 경우에는 정당의 당명을 바꾸거나 합당 등의 이합집산을 할 경우 국고보조를 배분 받을 수 있는 자격이 없어지지만, 의석수를 기준으로 할 경우에는 의원들 자신이 일인당 일정정도의 보조금을 가지고 움직이는 것이라 할 수 있다. 따라서 득표수를 기준으로 국고보조를 배분하게 될 경우 정당의 이합집산 가능성이 훨씬 낮아진다고 할 수 있다. 아울러 정당지지율과 연동한 국회공간, 기관운영비 지원이 필요하다.

 

국고보조금지급은 무엇보다도 정당의 당내민주주의의 강화와 시민사회적 근간의 강화, 즉 대중당원구조의 강화와 당비를 통한 재정충당을 유도한다는 원칙에 근간해야 한다. 그런 측면에서 중앙당과 특히 시도당 후원회 제도를 복원해야 한다. 소액당비와 후원금의 납부율을 높이기 위해서는 지금과 같은 상명하달식의 정당운영으로는 불가능할 것이므로 정당운영의 형태가 상당히 변모될 것임을 예상할 수 있다.

 

자구노력을 유도하여 국고보조금이 정당의 실질적 수입구조에서 50%이상을 넘지 않도록 제한할 필요가 있겠다. 독일처럼 득표수를 기본으로 하되 당비와 후원금에 연동하여 분배해야 한다. 먼저 유권자의 정치적 의사가 반영되고 정책정당을 지향하기 위하여 국고보조금을 각 정당이 직전선거에서 얻은 정당득표수 비율에 따라 배분한다. 정당에 대한 지원은 단순히 의석수를 기준으로 하여 배분할 것이 아니라 그 당에 대한 지지를 나타내는 득표율이 기본이 돼야 한다. 특히 원내교섭단체가 특별히 우대를 받아야 할 이유는 없다. 이미 원내교섭단체의 경우 의정활동을 위한 여러 가지 지원을 받고 있다는 점도 간과할 수 없다.

 

정당이 당원과 유권자들의 참여적 지지를 받고 있는 수준과 국고보조금을 연동시키는 것이다. 이러한 매칭펀드제는 정당이 수입 대부분을 국고보조금에 의존하는 상황에서 정당의 자립을 위해 매우 중요하다. 다만 정경유착의 가능성이 높은 고액당비와 고액후원금은 국고보조금에 연동될 수 없도록 금지해야 한다. 소액당비와 소액후원금을 국고보조금과 연계시키면 취약한 당원구조도 개선될 수 있다. 각 정당은 국고보조를 받기 위해서라도 소액 후원금과 소액당비의 납비율을 높이고자 노력할 것이다. 중앙선거관리위원회에서도 이와 같은 내용의 법 개정의견을 2001년에 국회에 제출한 바 있다.

 

정책연구소 운영경비는 지금처럼 정당의 경상보조금에 포함시킬 것이 아니다. 현행법상 정책연구소는 정당과 별도의 독립된 재단법인으로서 정책개발과 연구, 정치교육을 담당하고 있다. 원내정당의 경우 사무실 운영과 연구원 고용 등 최소한의 연구소 기능이 가능한 수준의 보조금을 정당을 거치지 말고 직접 지원해야 한다.

 

여성추천보조금의 배분방식을 그 원래의 입법취지에 맞추어 정당이 추천한 여성후보자수 총수에 대한 정당별 여성후보자수의 비율과 정당별 추천 후보자 수에 대한 여성후보자의 비율에 따라 배분?지급해야 한다. 현재는 국고보조금과 유사하게 의석수와 득표수의 비율에 따라 배분하고 있다. 프랑스는 각 정당에게 선거에 있어서 후보자 남녀의 비율이 소속 정당 추천 후보자 전체와 고려하여 2% 이상 차이가 날 때에는 득표율에 따라 지급되는 정당보조금이 삭감된다. 즉 남녀 차이비율의 절반의 비율이 보조금에서 삭감되도록 하고 있다.

 

민주노동당을 제외하면 대부분의 정당은 지나치게 중앙당 중심으로 정치자금이 배분되고 있다. 경상보조금을 중앙당에 지급하고, 중앙당이 10% 이상을 시·도당에 배분·지급하도록 한 것은 다소 문제가 있다. 우리 정당정치의 제도화를 위해서는 지금보다 훨씬 많은 비율의 국고보조금을 국가가 시도당에 직접 지급하는 것을 고려해 볼 필요가 있겠다. 정당에 지급될 보조금의 50/100은 각급 당부의 당비와 후원금의 점유비율에 따라 지급한다.

 

마지막으로 국고보조금 계상을 위한 전문가 집단의 심의기구가 필요하다. 예를 들어 범국민정치개혁 협의회를 상설화한다. 수혜자인 국회의원이 이를 입법심의한다는 것 자체가 모순이다. 프랑스 국민의회와 상원의 사무국은 정부에 대하여 공동으로 예산법률안에 정당에 대한 정치자금보조 총액을 삽입하도록 요구할 수 있도록 규정하고 있다.

 

미국과 영국의 경우 국가보조금의 규모가 매우 제한적이지만 독일과 일본은 규모가 크다. 미국의 경우 선거보조금은 주요 후보와 군소 후보에 차이를 두고 있지만, 전당대회 보조금의 경우 차별성이 없다. 영국에서는 상원과 하원의 야당의원에 대해서 의회활동비 명목으로 소액의 보조비를 지급하고 있으며, 하원의 야당지도자와 수석간사, 보조간사에 대하여 활동비 명목의 보조비를 지급하고 있다. 일본의 경우 의석과 득표율이 동일한 비중으로 국고보조금 배분기준이 되고 있다. 프랑스 역시 득표율과 의석수로 국고보조금을 분배하고 있다.

 

독일의 경우 당비와 후원금 등 연간수입총액을 초과하지 않도록 상한액을 정하여 국고보조금을 지급하고 있다. 정책연구소에 대한 기본적인 재정지원은 국가가 책임지고, 추가적인 재정기반을 조성하도록 유도하고 있다. 그 대신 정책연구소는 상당한 독립성을 유지한 채 시민정치교육, 국제교류와 지원 등 공익적 활동을 확대하고 있다. 당비는 아니지만 미국의 경우 예비선거운동보조의 경우 기부금 모집과 연계하여 20주이상의 주에서 1주당 5,000달러이상, 합계 10만 달러 이상 기부금을 모집한 후보자에 한하여 모집한 기부금에 상당한 금액을 보조하도록 하고 있다.

 

일본의 경우 국고보조금 제도가 신설되면서 파벌 보스의 영향력은 감소하였지만, 중앙당이나 총재권한이 강화되고, 지역 정당조직이나 개별 의원의 자율성은 약화되었다는 사실에 주목할 필요가 있다. 일본의 경우에도 국고보조금을 당해 정당의 전년도 수입액의 2/3금액을 상한으로 하고 있다. 프랑스는 50명 이상의 후보자를 내지 못한 정당의 경우 정식으로 신원이 확인된 1만 명 이상의 개인들로부터 매년 기부금액이 100만 프랑을 넘을 경우에는 2백만 프랑까지 국고보조금을 지원받을 수 있다.

 

 

 

 

3. 후원회 제도

 

현행법상 후원회를 둘 수 있는 자는 공직자는 국회의원이며, 후보자(예비후보자 포함)는 대통령선거, 국회의원이며, 광역단체장은 후보자의 경우만 가능하다. 대통령과 당대표의 경우 당내 경선후보보자도 후원회를 둘 수 있다. 중앙당 및 시도당 후원회는 2004년에 폐지됐다. 현행법상 정치인에 대한 직접적인 기부는 금지되고 후원회를 통해서만 가능하며 정치인은 1개의 후원회만을 지정하여 운영할 수 있도록 제한하고 있다.

 

우리나라의 경우 정당이나 정치인을 지지하는 세력들이 자율적으로 후원회를 결성 운영하지 못하고 오히려 후원대상인 정치인들에 의해 피동적으로 구성 운영되고 있다. 후원회가 정치인에 종속된 형태다. 정당이 당원(Member)중심에서 지지자(Supporter) 중심으로 변하는 추세를 감안하면 후원회 주체에 대한 규제는 무의미하다. 후원회를 둘 수 있는 범위가 제한적이며 현직 국회의원 등 기성정치 엘리트에게 유리하게 적용하고 있다. 국회의원 후원금의 현황을 보면 여부야빈 (與富野貧) 현상이 나타나고 있다.

 

국민들의 자신과 정치적 견해를 같이 하는 정당에 대한 후원이 금지돼 있어, 정당정치 활성화에도 역행되고 있다. 당의 재정 건전화와 선거경비의 합법적인 조달을 위하여 중앙당과 시도당의 후원회를 부활시켜야 한다. 17대 국회에서 민주노동당이 발의한 입법안이 폐기된 바 있다.

 

후원회 제도를 지방자치단체장이나 지방의회의원, 그리고 이들 후보자나 예비후보자에게도 개방되어야 한다. 현행법상 광역단체장 후보를 제외한 지방선거 출마자는 후원회를 통한 모금활동의 길이 막혀있다. 동시지방선거에서 선거후보자사이에 후원회 지정에 있어서 차이를 두는 것은 형평성에 문제가 있다. 특히 기초의회 후보자들에게는 정당의 지원도 기대할 수 없다. 지방의 실정과 여건에 맞게 후보자와 유권자가 선택권을 갖는 방향으로 개선해야 한다.

 

2004년에 금지된 노동조합의 정치자금 기부를 조합원의 동의를 전제로 보장해야 한다. 한국은 미국, 일본과 마찬가지로 개인이 일 년 동안에 기부할 수 있는 정치자금의 총액을 제한하고 있다. 또한 교사와 공무원의 정치자금 기부에 대한 제한를 없애야 한다. 현행법상 당원이 될 수 없는 교사 등은 당비를 낼 수 없으며, 후원회의 후원회원이 될 수 없다. 그러나 교사 등이 입당하거나 정치활동을 하지 않으면서 후원회원이 아닌 후원인으로서 후원금을 내는 것은 가능하다. 이는 기탁금의 경우도 마찬가지다. 그럼에도 후원금의 기부 자체를 국가공무원법상 정치행위금지에 해당한다는 법제처의 법리해석은 중앙선거관리위원회의 법리해석과도 상충된다.

 

후원회 기간을 늘릴 필요가 있다. 무소속 후보자가 예비후보자 기간부터 선거기간까지 후원회를 설립 운영하기란 사실상 불가능하다. 국회의원의 경우에는 평소에도 후원회를 통하여 정치자금을 모금하여 정치활동에 사용하도록 하고 있는 것을 감안한다면 적어도 다른 공직선거후보자에게도 합법적으로 정치자금을 모금할 기회를 부여해야 한다.

 

중앙당과 시·도당 후원회기부금(단위 : 백만원)

 

현재의 후원회를 통한 정치자금 조성의 상한액은 소액후원금만 허용하는 조건에서 후보자의 선거비용제한액 수준 이하로 현실화할 필요가 있다. 후원금 상한을 낮추고 공개 기준액을 하향해야 한다. 소액 다수의 정치자금 기부문화를 활성화한다. 정당후원회가 가능했던 2003년과 2004년 각 정당의 후원금 내역을 보면 거대정당의 경우 고액후원이 많았으며, 진성당원에 의해 운영되는 민주노동당은 소액후원금이 많았다. 이는 정당후원회의 납입자수를 보면 더욱 확실해지는데, 열린우리당이 2,110명, 한나라당이 1,204명, 민주노동당이 16,778명이다.

 

후원회 영수증, 후원회명의와 기부자의 인적사항이 적힌 금융거래 입금증 원본, 전자결제영수증 원본을 제출하는 경우 연말에 10만원 한도 내에서 세액공제를 해주고 있는 바 이를 더욱 활성화하는 방안을 마련해야 한다. 국회의원 후원금의 경우 선거가 있는 해에는 평년 모금액의 2배까지 허용하고 있는 만큼, 세액공제와 소득공제금액 또한 선거가 있는 해에는 2배로 늘려야 한다.

 

신용카드사, 이동통신사, 유통업체, 항공사 등의 기업체가 고객에게 제공하는 마일리지 또는 포인트를 그 명의자인 고객이 선택하는 후원회 또는 선거관리위원회의 계좌에 정치자금으로 기부할 수 있도록 한다. 물론 고객은 후원회로부터 정치자금영수증을 받아 세제혜택을 받을 수 있다. 신한마일리지에 의한 정치자금 기부 현황을 보면, 2005년에는 국회의원후원회에 1,484명이 9,800만원을 직접 기부하였고, 선관위를 통해서는 346명이 2,500만원을 기탁했다.

 

후원금 수수과정에 대한 투명성을 높이다. 일정액 이상의 정치자금의 수입 지출은 반드시 원칙적으로 수표나 신용카드에 의해서만 할 수 있게 한다. 익명기부제를 폐지하거나 수표발행금액의 최저단위가 10만원권임을 고려하여 10만원 이하로 하향조정한다. 후원회가 회계보고를 함에 있어서는 후원금 모금액이나 기부금액 뿐 아니라 후원금의 모금과정, 기부자 명단, 개인별 기부금액 등을 함께 보고하도록 한다.

 

연간 합계 기준으로 100만원 이상 기부하는 기부자의 성명, 주소, 직업, 고용주 등 관련자료를 모두 공개해야 한다. 개인 이름을 빌린 기업에 의한 차명 기부를 제한하기 위해서이다. 개인이나 시민단체 등이 후원회에 대한 자료의 열람을 요구할 경우 이에 응하도록 하여야 한다. 선관위에 보고한 후원금 기부 내역을 해당 국회의원의 홈페이지에 상시적으로 공개토록 의무화한다. 기업과 정치인간의 검은 거래를 막기 위해, 불법 자금으로 처벌된 기업은 1년간 정부 발주 물량에 대한 입찰을 제한하도록 한다.

 

현행법은 현금이외의 현물 및 용역의 제공에 대해서는 침묵하고 있어서, 정치자금법의 규제를 받지 않고 정치인에게 음성적인 사실상의 자금을 제공할 수 있는 여지가 매우 많다. 한국과 일본의 경우에는 중앙당의 후보자에 대한 지원은 규제받지 않고 있으나 미국은 이를 일정한 액수 이내로 제한하고 있다. 투명성과 공정성의 시비가 일어날 소지가 크다. 비례대표국회의원의 후원회도 지역구국회의원 후원회와 같이 대통령선거, 임기만료에 의한 국회의원선거 또는 임기만료에 의한 동시지방선거가 있는 연도에는 연간 모금기부한도액의 2배를 모금할 수 있게 해야 한다.

 

미국의 경우 연방공직선거 후보자의 경우 반드시 개인으로부터 기부금을 받거나 1이상의 PAC를 지정함으로써 후보등록을 할 수 있을 뿐만 아니라 PAC의 경우는 대부분 수 개의 정당이나 복수의 후보자에게 정치자금을 기부하고 있으며 다만 연간 기부상한액만은 제한하고 있어 정치자금의 모금활동이 자유롭게 이루어지고 있는 것이다. 연방선거가 아닌 지방선거의 경우 연방선거법이나 연방정치관계법의 규제대상이 아니다. 따라서 지방선거의 후보자들은 주법에서 특별히 규제하지 않는 이상 자유롭게 정치자금을 모금하여 사용할 수 있다.

 

영국은 노동당이 노동조합에 그 기반을 두고 있다는 사실에서 보듯이, 노조나 단체의 정치자금 기부가 보편화돼 있다. 프랑스는 법인의 경우에, 정당인 경우를 제외하고는 기부금을 낼 수 없도록 하고 있다. 미국과 일본은 기업의 직접 기부를 규제하고 있다.

 

영국에서는 정치인의 개별적인 정치자금 수수에 대하여 특별히 규제하지 않고 있다. 프랑스의 경우에도 선거비용조달과 지출에 대하여 지방선거의 경우 특별한 차이를 인정하지 않고 있다. 다만, 인구 9,000명미만의 지방선거는 선거비용조달 및 지출에 관한 규정의 적용을 배제하고 있다. 각종 선거에 있어서 후보자는 선거가 있는 날의 전년도부터 선거가 행하여진 날짜까지 선거를 위한 기부금을 모금할 수 있다. 일본의 지방선거에서는 지역주민들이 후원회를 구성하여 선거자금을 모아주는 일이 허용된다.

 

미국의 경우 50달러 이상 기부시 반드시 기명으로 기부하여야 하며, 100달러이상의 정치자금 기부는 반드시 수표를 사용하게 하고 있으며, 200달러 이상의 기부자의 모든 자료가 공개되고 있다. 독일에서는 기부자를 확인 할 수 없는 1,000마르크 이상 기부는 받을 수 없도록 하고 있다. 일본의 경우에는 1,000엔 이하에 한하여 익명기부를 허용하고 있다. 프랑스는 150유로 이상의 기부금에 대해서는 반드시 수표로 하도록 하고 있다. 다만 3000유로 이내의 기부금에 대하여는 수혜 정당을 기입하지 않도록 하고 있다. 프랑스는 자연인이 한 선거에서 4,600유로 이상의 기부금을 낼 수는 없다.

 

미국의 정치헌금 중 소프트 머니의 규모는 액수에 대한 제약이 없고 헌금액과 사용처를 규제받지 않아 급팽 창해왔다. 2002년 법안은 정당에 대한 무한정의 선거자금 공여 즉 소프트머니를 규제하고 이익집단들에 의한 이슈광고를 금하고 있다. 후보자는 기부금을 조상하기 위하여 언론에 광고를 할 수가 있는데, 광고에는 기부금에 관한 것 이외의 것은 할 수 없다.

 

미국은 사무실의 제공, 사무집기, 가구 등의 기부뿐만 아니라 싸게 판 경우도 그 차액만큼을 기부로 간주하고 있다. 또한 후보자나 정당에게 돈을 빌려준 경우 이자를 받는다 하여도 기부행위로 간주한다. 예를 들어 5명이 5000불을 후보자에게 대부해 주도록 보증하였다면, 보증인 5명은 각각 1,000불씩 기부한 것으로 간주한다. 또한100불짜리 모금 티셔츠의 실제가격이 50불에 달한다고 하여도 100불을 기부한 것으로 간주한다. 그밖에도 여행경비의 제공, 모금파티 등 생각할 수 있는 거의 모든 것을 현금기부와 동일하게 보고 1인당 1000달러의 기부한도를 적용하고 있다.

 

 

4. 기탁금 제도

 

기탁금제도는 우리나라에 유일한 제도로서 음성적인 정치자금을 회피하고자 하는 기업의 필요에 의해서 이루어 졌다. 그러나 정치자금의 제도화에 기여하지 못하고 오히려 집권당의 정치자금 조달 수단이 되어 왔다. 기부자의 신분이 노출되는 불이익 때문에 야당에 대한 정치자금의 공개적인 기부는 활성화되지 못했다. 민주화 이후에도 편법적인 고액기부자를 선별적으로 수사하는 정치보복은 여전히 사라지지 않고 있다.

 

국고보조금과 기탁금은 기금조성면에서 국가재정과 기부금의 차이만 있을 뿐 이를 배분방식에 있어서는 동일하고 또한 중앙선거관리위원회에서 통할 관리한다. 후원회 기능이 기탁금제도의 기능을 대체 하고 있다. 현행법은 형평성 개선을 위한 제도개선방안으로써는 특정 정당에게 집중됐던 지정기탁금제도를 폐지했다. 지정기탁금제의 폐지이후 정치권력에 정치자금을 제공하여 반대급부를 얻으려는 기대이익이 사라지자 기탁실적이 거의 전무하다.

 

국고보조금으로 통합하여 운영할 필요가 있다. 다만 기탁금 제도를 폐지할 때 단체의 후원을 허용하는 문제로 나타난다. 정치자금법 제12조에서는 정치자금을 기부하는데 있어서 외국인이나 외국법인단체, 국가 공공단체, 언론기관, 학교법인, 단위노동조합, 종교단체 등은 정치자금을 기부할 수 없도록 제한하고 있다. 이렇게 단체 등을 제한하고 있는 것은 현대정치가 다양한 이익집단에 의한 다원주의적 정치 원리를 근간으로 한다는 점에서 이러한 제한은 정치발전에 역행한다고 볼 수 있다.

 

기탁금 조성의 활성화를 위하여 중앙선거관리위원회는 2001. 5. 30 정치관계법 개정의견을 국회에 제출한 바 있다. 이에 대한 주요내용은 정치자금의 안정적이고 균형적인 발전을 위해 법인세를 납부하는 법인은 100분의 1에 상당하는 금액을 선거관리위원회에 기탁하도록 하고 또한 우리나라의 정치현실을 감안 이로 인한 기업의 이중적 부담을 해소하고자 하였다. 이렇게 마련된 정치자금을 각 정당에 국민의 지지율을 고려하여 형평 배분하겠다는 것이다.

 

이는 기업과 정당 또는 정치인과의 직접 거래를 차단하고, 정치자금의 형평성에도 기여하겠다는 것이다. 이 제도개혁안은 기업이 부담하고 있는 정치자금의 총액의 증가 없이 몇몇 기업이 부담하여오던 정치자금을 3억원이상 법인세를 납부하는 중견기업이상의 기업들이 각각의 개별기업의 능력에 따라 정치자금을 균분하여 부담하게 하겠다는 뜻도 함께 담고 있다. 이 제도개혁안에 대해 기업의 이중적 부담이 될 수도 있다는 지적이 있었으며, 여당의 반대와 현역의원들의 미온적 태도로 국회 정치개혁특별위원회에서 여러 차례 논의되었으나 입법화에는 실패하였다.

 

이 제도가 성공하려면 국가가 기업으로부터 정치자금을 강제 징수하여 기금을 마련하는 것에 대한 국민적 공감대가 형성돼야 한다. 정치에 대한 신뢰회복과 정당의 헌법상 지위에 대한 국민적 인식이 뿌리내려야 한다. 또한 기업들이 대가를 바라고 정치자금을 기부했던 일부 잘못된 관행에서 탈피하고 조건없이 사회적 책임을 수용하는 인식의 전환이 필요하다.

 

기탁금제도를 존치할 경우 국민들의 정치자금 기부를 위한 3＄Check-off제도의 도입과 실질적으로 정치자금 기부에 기여할 수 있는 단체들의 참여를 위해 기부 제한규정을 완화할 것과 무엇보다도 각급 정당의 고른 발전을 위해서는 국민들의 적극적인 참여가 중요하다. 미국의 경우 개인은 물론 PAC를 통한 후원금 제도가 발달되어 정치인들은 그 지지자들로부터 합법적이면서도 안정적인 정치자금을 공급받을 수 있으며 또한 앞서 제시한 바와 같이 납세자의 적극 참여로 대통령선거에서 여야 모든 후보자에게 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있는 것이다. <끝>

 

 

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