독일식 정당명부제도 도입방

I. 선거제도 개혁의 방향
 
선거제도란 유권자가 투표로써 정당과 입후보자에 대한 자신의 선호도를 표현하며, 이것이 의석으로 전해지는 양식이다(Dieter Nohlen, 2004:48-49). 주로 선거구의 획정, 입후보의 방법, 투표방식, 당선자 결정방식을 포함한 투표산출법이 선거제도의 주요 내용이다.
본 글은 선거구와 관련하여 중선거구와 권역별 선출방식, 입후보방식과 관련하여 명부식 입후보, 당선자 결정방식과 관련하여 다수결과 비례대표 문제를 검토한다. 이러한 선거제도의 요소는 상호 무관한 것이 아니라 다양한 형태로 결합하여 구체적인 선거제도를 형성한다.
오늘날 비밀선거, 자유선거, 보통선거는 정착됐으나 평등선거는 여전히 논란이 많은 영역이다. 형식적으로 1인 1표는 지켜지고 있으나 당선자를 형성할 수 있는 투표의 가치는 여전히 불평등하다. 예를 들어 선거구별 인구 편차가 우리의 경우 최고 3배에 달한다. 또한 정당별로 보면 득표율과 의석점유율의 편차가 크다.
따라서 선거제도 개혁의 제1방향은 투표의 가치에 있어 동등하게 대우하는 것이며, 이는 어느 정당에 투표하던지 당선자를 낼 수 있는 투표의 수를 똑같이 설정하는 것이다. 즉 정당의 득표율에 비례하도록 의석을 배분해야 한다. 전면적인 비례대표 제도에는 전체 의석을 각 정당의 득표율에 비례하도록 정당명부로 선출하는 방식이외에도 정당명부와 지역구를 혼합하되 득표율과 의석점유율이 일치되도록 정당명부 의석을 배분하는 혼합형 방식이 있다.
일본과 한국은 전체 의석의 일부를 정당명부로 선출하고 있으나, 당선된 지역구 의석수를 고려하지 않고 정당명부 의석을 정당명부 득표율만을 기준으로 배분한다. 따라서 전체의석의 점유율과 득표율의 편차를 근본적으로 없앨 수 없다.
전면적인 비례대표제의 경우에도 정당명부의 선거구를 전국 단일로 할 것인지, 권역별로 할 것인지 선택해야 한다. 또한 지역구와 혼합할 경우 지역구를 소선거구 혹은 중대선거구로 할 것인지 선택해야 한다. 선거구 선택에 있어 선거구가 지나치게 크면 대표의 직접성이 느슨해지고, 후보가 너무 많아 유권자의 변별력이 떨어진다.
이런 점에서 전면적인 비례대표 제도를 채택하면서도 소선거구제와 권역별 정당명부제를 혼합하는 독일식 선거제도를 주목할 필요가 있다. 김영태(20100에 따르면‘인물화 된 비례제’로 칭해지는 독일식 선거제도는 사회적 대표성의 강화를 기본으로 정부의 안전성과 효율성 추구, 기능적 대표성과 지리적 대표성의 결합이라는 측면에서 장점을 갖고 있다.
본 글은 전면적인 비례대표 제도를 도입하지 않으면 중선거구제와 권역별 비례대표제를 운영한다고 해도 투표가치의 동등한 대우 원칙을 실현할 수 없음을 보여준다. 나아가 본 글은 소선거구제와 권역별 정당명부제를 혼합하는 독일식 정당명부제를 어떻게 도입할 것인지를 전체 의석수, 진입장벽, 정당명부 순위, 초과의석의 정당명부 결합, 정당명부와 지역구 동시출마 및 석패율, 지역구 선거구제, 기호방식 등의 측면에서 살펴본다.

 
II. 중선거구제의 검토
 
1. 거대정당의 복수공천과 소수정당 장벽
 
우리나라에서 지칭하는 중선거구제는 유권자들이 1표를 갖고 한 후보자만을 선택하고 이들 중 다수표를 얻은 순서대로 의원을 선출하는 방식이다. 거대정당이 한 선거구에서 복수공천을 하지 않는다면 여러 명을 선출할수록 소수정당이나 신생정당의 후보들이 당선될 가능성이 커진다. 즉 중선거구제에서는 다당제가 형성된다.
이러한 경향은 2006년 지방선거 기초의원 선거결과에서도 확인된다. 황아란(2007)에 따르면 2인 선거구 전체 의석 중 거대양당이 차지하는 비율은 80%인 반면, 4인 선거구 전체 의석인 156석 중에서 거대양당이 차지한 비율은 53.2%이다.
이는 서울지역 기초의원의 경우 4인 선거구 선출결과와 2인선거구 선출결과를 비교한 시뮬레이션을 보더라도 명백해진다. ≪프레시안≫ 2005년 10월 20일 기사에 따르면 민주노동당은 4인 선거구로 기초의원 선거를 치룰 경우 전체 의석의 11%인 46석을 차지하는 것으로 나타나지만, 2인 선거구로 치룰 경우 당선자를 1명도 내지 못하는 것으로 나타난다.
또한 선거구의 의원정수가 많을수록 지역구의 투표경향도 완화된다. 4인 선거구의 경우 특정한 지역정당이 복수공천을 하여 2석을 차지하더라도 소수정당이 4위 안에 들어갈 가능성이 높다. 2009년 9월 17일 ≪조선일보≫에 따르면 7대 광역시(총 110석)에 중선거구제(3-6인)를 도입한다는 가정아래 2008년 총선 당시 지역별 정당명부 비례대표 득표율을 적용해 모의실험을 해본 결과, 역시 지역주의가 완화되는 결과가 나타났다.
그러나 1인 1표의 중선거구제는 득표율과 의석점유율이 상당히 괴리되는 근본적인 결함을 지니고 있다. 선거구당 의원정수가 많아질수록 주요정당은 과소 대표 되고, 군소정당은 과대 대표 되는 경향을 보인다. 이러한 경향은 2006년 지방선거의 기초의원 4인선거구의 당선율에서도 나타난다. 즉 4위의 평균당선율이 10.1%에 불과하다. 그러므로 중선거구제의 경우 거대정당은 얼마나 많은 후보를 추천할 것인지 그리고 후보자 간의 득표율을 어떻게 전략적으로 배분하여 당선 숫자를 극대화시킬 것인가를 놓고 행복한 고민을 하게 된다. 후보 개인의 입장에서 보면 지역구의 범위가 넓어진 만큼 돈은 더 들어간다.
주요정당이 후보를 복수 공천하면 선거는 정당 간 정책 경쟁보다 후보자 간 서비스경쟁의 의미가 더욱 커진다. 서비스경쟁에는 돈이 필요하므로 정치부패가 구조화될 수 있다. 과거 일본의 예에서 보듯이 동일 선거구에서 동일 정당의 후보가 싸우다 보니 정당의 결속력은 약화되고 계파들이 소속 의원을 당선시킬 정치자금이 필요하여 부패사건이 끊이질 않았다.
우리의 경우에도 2006년 지방선거 기초의원 3-4인의 중선거구제에서 주요정당이 지역을 분할하는 방식으로 복수추천을 하여 의석을 독과점하는 경향이 나타났다. 이러한 부작용을 근본적으로 저지하려면 정당후보의 복수공천을 금지해야 하지만 그렇게 되면 위에서 본 것처럼 정당지지율과 의석점유율이 왜곡된다.
한편 지역주의가 팽배하면 중선거구제라도 특정 지역정당이 독식할 수 있다. 강민제(2007)에 따르면 2006년 지방선거 기초의원 2인 선거구에서 특정 정당이 의석을 독점한 선거구는 전체 2인 선거구 610개 가운데 263개(43.3%)로 매우 높게 나타났다. 3인 선거구에서는 특정 정당이 3석 모두를 독점한 선거구가 379개 가운데 65개(17.7%)로 나타났다.
중선거구제에서 복수공천이 허용돼 주요정당이 의석을 독과점하면 그 피해는 소수정당에게 돌아간다. 민주노동당은 2006년 지방선거 기초의원 4인선거구 전체 49개 중 20개 선거구에서 출마하였다. 민주노동당 후보는 이중 6개 선거구에서 당선됐으나 14개의 선거구에서 패배하였다.
한나라당이 호남을 제외한 지역에서 후보를 복수 공천해 지역별로 나눠먹기를 하였다. 강원도 동해와 원주, 경북 안동, 경남 김해, 충남 천안, 충북 증평 등 민주노동당이 떨어진 4인 선거구 대부분의 경우 한나라당은 4명을 출마시켜 3명을 당선시켰다. 반대로 호남에서는 열린우리당과 민주당이 복수의 후보를 내 나눠먹기를 하였다.
2. 거대정당의 담합구조로서 2인 선거구
 
중선거구제는 통상적으로 여당의 당선을 보장하는 제도다. 특히 한 선거구에서 2명씩 선출하는 중선거구제도는 거의 모든 선거구에서 제1당의 당선을 보장하고 제2당의 당선가능성도 높아 거대 여야의 밀월제도라 할 수 있다. 특히 무소속 출마를 금지할 때 더욱 그러하다. 반면 지역정치가 극단화되면 특정정당이 2인선거구를 독점할 수 있다. 2006년 기초의원 2인선거구를 보면 한나라당은 영남에서 2인선거구를 독식했으며, 열린우리당과 민주당 역시 호남에서 2인선거구를 독식하였다. 지역색이 약한 수도권에서는 거대여야가 동반 당선되었다. 다만 정권 말기 여당의 지지가 저조하면 특정지역에서 여당 후보가 낙선되기도 한다.
일본은 제2차 세계대전 직후의 총선거에서 대선거구제를 적용한 것을 제외하고, 1925년부터 선거구당 3~5인의 의원을 선출하는 단기비이양식 중선거구제를 1994년까지 운용해왔다. 한 선거구에서 3~5인을 선출하다 보니 자민당은 항상 여당의 위치를 차지할 수 있었다. 다만 지금의 소선거구제에 비해 비례성이 높았다는 평가를 받는다. 지금의 소선거구제에서 제1당의 과다대표와 소수 정당의 과소대표 현상이 두드러지고 있다.
한국은 제9대 총선에서 12대 총선까지 선거구별로 다수득표자 2인을 당선인으로 선출하는 중선거구제를 적용했는데, 역시 여당이 항상 제1당이 되었다. 보통 여당의 당세가 강한 곳에서는 친여 경향의 무소속 후보를 출마시켜 야당후보를 낙선시켰다. 그렇지 않은 곳은 야당의 후보가 난립하도록 조장하여 여당이 우위를 점하도록 하였다.
9대 총선에서 민주공화당이 73명, 신민당이 52명, 무소속이 19명, 민주통일당이 2명 순으로 당선되었다. 10대 총선에서 민주공화당 68명, 신민당 61명, 민주통일당 3명이 당선되었고, 무소속은 22명이 당선되었다. 반면에 득표율에서는 신민당이 32.8％로, 민주공화당의 31.7％를 추월하였다.
제11대 총선에서 민주정의당이 90명, 민주한국당이 58명, 한국국민당이 18명, 무소속이 10명, 민권당·신정당·민주사회당이 각각 2명, 민주농민당과 안민당이 각각 1명씩 당선되었다. 12대 총선에서 민주정의당이 87명, 신한민주당이 50명, 민주한국당이 26명, 한국국민당이 15명, 그 밖에 무소속이 4명, 신정사회당과 신민주당이 각 1명 당선되었다. 민주공화당이 의석수에서 앞서기는 했지만, 야당이 지역의원 정수의 52.7％에 해당하는 97명이 당선됨으로써 사실상 야당이 승리한 선거였다.
 
III. 권역별 비례대표제의 검토
 
1994년에 단행된 일본 선거제도 개혁의 핵심 내용은 지역선출과 비례대표 선출을 병행하는 것이다. 제도개혁 결과 참의원은 152인의 복합선거구선출의원, 전국단일권역에서 선출된 100인의 비례대표의원 등 총 252인으로 구성됐으며, 중의원은 300인의 소선거구 선출의원, 11개 권역에서 선출되는 200인의 비례대표의원 등 총 500인으로 구성됐다(고선규, 2003).
권역별로 치러지는 일본의 중의원 비례대표제를 보면, 일단 전체 의석 비율에서 비례대표는 37.5% 수준에 불과하다. 이 수준으로는 62.5%에 달하는 지역구에서 발생하는 불균형을 상쇄시킬 수 없다. 또한 권역별 비례대표 선거구의 정원이 적어 소수정당이 의석을 배분받기 어렵다. 즉 소수정당이 과소대표 된다.
따라서 비례대표 선거구의 크기를 가능한 한 크게 잡아야한다. 예컨대, 의석을 득표율대로 배분하는 진입장벽이 5% 이상이라면 권역별 비례대표 의석은 20명 이상이어야 한다. 이때 한국처럼 5% 저지조항에 미달하지만 최소득표율 3% 이상을 획득한 정당에게 비례대표 1석을 우선적으로 배정할 수 있다.
예를 들어 어떤 권역에서 전체 정당명부 200석 중 16명이 선출되고 A라는 정당이 그 권역에서 5.1%의 정당명부 득표율을 기록했다고 가정해보자. 이 경우 그 정당은 5%라는 저지조항에 해당되지 않음에도 16명의 5%는 0.8명이기 때문에 그 권역에서 비례대표 의원을 배출하지 못하게 된다. 이럴 경우 권역별 정당명부 의석을 정수를 기준으로 배분한 후 잔여분이 있는 경우 단수가 높은 순으로 배정할 수 있다. 반면 전국을 단일 정당명부 선거구로 했다면 그 정당은 전체 정당명부 의석의 5.1%를 확보한다.
강원택(2009)의 시뮬레이션은 2008년 실시된 18대 총선에서 각 정당이 받은 권역별 정당투표의 비율을 기반으로 한 것이다. 이 사례는 전국을 6개 권역으로 나누고 전체 의석수는 비례의석 120석, 지역구 의석 245석 등 365석을 가정하여 계산한 것이다. 다만 정당투표 득표율이 3%가 되지 않는 정당은 제외하고 계산한 것이므로 각 정당의 유효득표율은 실제 득표율보다 다소 높아졌다.
지역별로 각 정당의 득표율의 편차가 심하지만 각 정당은 열세지역에서 당선자를 낼 수 있다. 한나라당은 현재 방식으로 비례의석 점유율이 40.7%였고, 120석을 권역별로 나눈 방식으로도 40.8%로 사실상 동일하다. 한나라당은 호남-제주권에서 11.1%를 득표했고, 경남권에서 통합민주당이 12.3%를 득표하여 각각 2명의 당선자를 냈다.
민주노동당과 창조한국당이 1% 남짓 의석 점유율이 높아졌다. 민주노동당은 전국적으로 1-2석을 고르게 얻었다. 민주노동당은 비례대표 의석이 3석에서 8석으로 증가하였다. 그러나 의석점유율은 299석 중 5석 1.6%에서, 365석 중 10석 2.7%로 증가하는데 그쳤다. 의석점유율 2.7%는 실제 득표율 5.7%는 물론, 유효 득표율 6.16%에 훨씬 못 미치는 수준이다.
자유선진당은 지역구 선거에서는 충청권에서만 의석을 얻었지만, 비례대표 방식으로는 호남권, 경북권을 제외한 나머지 권역에서 의석을 획득하여 지역성이 상당히 완화되었다. 영남권에 지역구 의석이 집중되었던 친박연대 역시 호남-제주권을 제외하고 모든 지역에서 의석을 얻었다. 서울에서 지역구 한 석을 얻은 창조한국당 역시 충청권과 경북권을 제외하고 지역별 의석을 확대하였다.
<표15> 권역별 비례대표 가상배분(2008년 총선 기준, 3% 저지선, 강원택(2009)
　
한나라
통합민주
친박연대
자유선진
창조한국
민주노동당
합계
서울
11
8
3
2
1
1
26
43.6
30.7
11.3
5.2
5
4.1
99.9
인천 경기 강원
16
10
4
2
2
2
36
44.6
27.2
12.4
5.6
4.7
5.5
100
대전 충북
충남
4
2
1
4
0
1
12
30.7
19.5
9.9
31.4
3.3
5.1
100
광주 전북 전남 제주
2
10
0
0
1
1
14
11.1
70.2
3.3
1.7
3.5
10.1
99.9
대구
경북
7
1
4
0
0
1
13
54.2
5.7
29.7
3.6
2.8
4
100
부산
울산
경남
9
2
4
1
1
2
19
47.7
12.3
21.8
4.9
3.9
9.5
100
전국
49
33
16
9
5
8
총120석
37.5
25.2
13.2
6.8
3.8
5.7
92.2
 
이러한 방식에 따를 때 지역별 의석 독점이 완화됐지만, 전국적으로 볼 때 득표율과 의석점유율의 괴리를 그다지 개선하지 못하였다. 독일의 경우 비례대표 의석 배분이 지역구 의석 편중을 시정하는 역할을 하나, 이 경우는 지역구 의석 편중과 상관없이 비례대표 의석을 정당명부 득표율로 독자적으로 배분했기 때문이다. 또한 각 권역별 의석 정수가 적어 소수정당에게 배분되는 기회가 적었기 때문이다.
 
 
IV. 독일식 정당명부제 모델
 
A. 정당명부제의 기본형
 
1. 전체 의석수
 
독일 연방하원은 소선구제로 직접 선출된 299명, 16개의 각 주(Land)별로 순위 구속식정당명부제에 의해 당선된 299명 등 총 598명으로 구성된다. 2002년 전에는 지역구와 정당명부가 각각 328명씩 총 656명이었다. 독일식 정당명부의 핵심은 정당득표율과 의석점유율을 일치시키기 위해서 정당명부 의석을 활용하는 것이다. 또한 지역구 의석의 편중을 해소할 만큼의 충분한 정당명부 의석 정수를 확보하고 있다.
독일의 예에서 보듯이 지역구와 정당명부를 1 : 1의 비율로 운영하면 득표율과 의석점유율을 큰 무리 없이 일치시킬 수 있다. 정당명부 의석수가 적을수록 양자를 일치시키기 어렵다. 현재 우리는 지역구 245석에 대해 정당명부 54석을 운영하고 있으며, 그 비율이 20%에 미달하여 소선거구의 불비례성을 거의 개선할 수 없다.
정당명부 의석수를 어느 정도 인정할 것인가는 입법정책과 여론에 달려 있다. 헌법의 ‘200인 이상’이라는 의미를 200-299인으로 해석하는 일부 의견이 있고 또 한편으로 국민여론을 고려해 전체 의석수 증가를 최소한으로 한다면, 정당명부 의석을 늘리는 대신 지역구 의석을 감소해야 한다. 그럴 경우 당연히 기존의 지역구 국회의원들이 반발한다. 결국 의석 수 증가에 대한 국민적 동의를 이끌어내는 설득과정이 필요하다. 사실 양원제까지 고려한다면 선진국의 경우 인구 당 국회의원 정수가 우리보다 많다. 우리 현실에서 의석을 최소한 증가시키는 방향에서 정당득표율과 의석점유율을 일치시키는 방안을 모색할 필요가 있다. 정당명부 의석이 소선거구의 불비례성을 완전히 상쇄하지 못할 경우 각 정당의 의석수는 득표율과 의석점유율의 차이가 균등하도록 정할 수 있다.
 
 
2. 전국 단일명부를 운용하는 경우
 
1) 단계별로 득표율과 점유율을 일치시키는 방안
 
한국의 국회의원과 일본의 참의원은 전국을 하나의 정당명부 선거구로 한다. 즉 각 정당은 중앙당 차원에서 전국적으로 하나의 정당명부를 작성하여 제출한다. 이 경우 의석점유율의 왜곡을 최소화하는 방안은 비례대표의석을 지역구 의석의 점유율과 유효득표율의 편차를 메우는 수단으로 활용하는 것이다.
<표16> 2008년 총선기준(진보신당과 무소속 25석 제외)
 
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
유효득표율
40.6
27.3
6.1
7.4
4.1
14.3
 
지역구 당선자
131
66
2
14
1
6
220
1차 조정 정당명부수
0
0
11
2
8
25
46
조정 후 의석수
131
66
13
16
9
31
266
조정 후 비율
49.2
24.8
4.8
6.0
3.3
11.6
1
2차 조정 정당명부수
0
6
3
3
1
7
20
조정 후 의석수
131
72
16
19
10
38
286
조정 후 비율
45.8
25.1
5.5
6.6
3.4965
13.2
1
3차 조정 정당명부수
0
6
1
2
1
2
12
조정 후 의석수
131
78
17
21
11
40
298
조정 후 비율
43.9
26.1
5.7
7.0
3.6
13.4
1
최종 조정
0
3
1
1
1
2
8
조정 후 의석수
131
81
18
22
12
42
306
조정 후 비율
42.8
26.4
5.8
7.1
3.9
13.7
 
 
2008년 총선결과에서 먼저 비례대표 의원을 배정받을 대상인 정당의 전체 지역구 의석수, 즉 의석배분의 기준을 구하면, 지역구 245석 중 무소속 당선자, 정당투표 득표율이 3%미만이고 지역구 당선자가 5명 미만인 정당의 당선자를 제외하기 때문에 220석이 된다. 정당투표 득표율이 3% 이상이거나 지역구 당선자가 5명 이상인 정당의 전체 정당투표 득표수를 비례대표 의원을 배분받을 정당의 정당투표 득표수로 나눠 각 정당의 유효득표율을 구한다. 220석을 기준으로 정당명부 유효득표율에 따라 각 정당이 배정받아야할 의석수를 계산한다.
이제 비례대표 의석으로 지역구 당선 의석수와 배정받아야할 의석수의 차이를 한꺼번에 보상해준다. 한나라당과 민주당은 지역구 당선자로 이미 유효득표율 이상의 의석을 얻었으므로 비례대표 의석을 전혀 배정받지 못한다. 나머지 정당들에게 유효득표율만큼 보상해준 전체 비례대표 의석은 46석이므로 이제 기준의석수가 266석으로 늘었다. 그러므로 266석을 기준으로 정당유효득표율에 따라 배정돼야 할 의석수를 2차로 계산하고 같은 방식으로 20석을 추가적으로 배정한다. 다시 286석을 기준으로 정당유효득표율에 따라 배정돼야 할 의석수를 3차로 계산하고 같은 방식으로 12석을 추가적으로 배정한다. 마지막으로 298석에 대해 같은 방식으로 8석을 배정하면 총 86석의 비례대표 의석이 배분되고 기준 지역구 의석 220석을 합치면 306석이 된다. 그 결과 유효득표율에 따라 받아야 할 의석수와 실제 받은 의석수가 근접해진다. 전체 의석은 무소속과 진입장벽을 못 넘은 소수정당의 지역구 25석을 합치면 331석이 된다. 만약 정당명부 의석의 최대한을 80석으로 잡아 전체 의석수를 325석으로 했다면 6석이 초과의석이 된다.
 
2) 득표율과 점유율이 접근하도록 순차적으로 배분
 
먼저 각 정당의 유효 득표율과 기존 의석비율의 차이를 구한다. 이 차이가 가장 큰 정당부터 정당명부 의석을 1석씩 차례로 배분한다. 이때 배분받는 각 정당의 정당명부 의석수가 증가함에 따라 증가된 전체 의석에 대한 각 정당의 점유율을 자동적으로 계산한다. 이 자동적으로 계산된 각 정당의 점유율과 그 정당의 유효득표율의 차이를 역시 자동적으로 계산한다. 이 차이가 최소한이 되도록 정당명부를 각 정당에게 배분한다. 물론 의석점유율이 유효득표율을 넘는 정당은 정당명부 의석을 배분받지 않는다. 한나라당은 이미 지역구 당선자가 131명에 달하므로 분배받을 정당명부 의석이 없다.
유효득표율과 의석점유율의 차이가 가장 큰 친박연대부터 정당명부 의석을 순차적으로 배분한다. 친박연대에 이어 유효득표율과 의석점유율의 차이가 큰 민주당에 의석을 배분하고, 다음에는 민주노동당과 창조한국당 순으로 의석을 배분한다. 이런 방식으로 80석을 계속해서 순차적으로 배분한다.
<표16>과 <표17>을 비교하면 1석씩 순차적으로 배분하는 방식은 한꺼번에 배분하는 방식보다 불비례성을 완화하는 효과가 다소 미흡하다. 다만 80석을 전부 배분해도 득표율과 의석점유율의 차이가 균등하도록 배분하는 방법은 없다. 예를 들어 모두 1석의 차이가 나도록 배분하는 방법은 없으므로 결과적으로 1-2석의 차이가 난다.
같은 방식으로 현행처럼 정당명부 54석, 지역구 245석 등 총 299석을 기준으로 정당투표 유효득표율과 의석점유율이 근접하도록 정당명부 의석을 배분하면 비록 정당명부 유효득표율과 의석점유율이 일치하지 않지만 기존의 의석불균형을 상당부분 시정할 수 있다.
<표17> 2008년 총선기준(진보신당과 무소속 25석 제외)
 
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
조정 정당명부 의석수
0
13
15
7
10
35
80
조정 후 의석 수
131
79
17
21
11
41
300
조정 후 의석비율
43.6
26.3
5.6
7
3.6
13.6
 
유효득표율
40.6
27.3
6.1
7.4
4.1
14.3
 
 
3. 권역별 비례대표제를 운용하는 경우
1) 권역별 정당명부 의석 정수의 결정
 
정당명부 의석수가 100명 이상으로 많을 경우 유권자의 실질적인 선택권을 보장하려면 권역별 선거를 할 수밖에 없다. 권역별 선거구는 광역행정체제의 기준과 맞물려 있다. 연방국가인 독일은 주별로 정당명부제를 실시하고 있다. 일본은 단일국가이나 중의원의 경우 권역별로 정당명부 투표를 실시하고 있다. 권역을 너무 세부적으로 나누면 한 권역에서 정당명부 의석수가 너무 적어 진입장벽이 높아진다. 따라서 정당명부 의석수를 획기적으로 증가시키기 어렵다면 대권역을 설정해야 한다.
권역별 정당명부제를 실시하려면 먼저 전체 의석수를 정하고 전국 총인구를 전체 의석 정수로 나눠 의석수당 인구수를 정한다. 각 권역별 인구에 맞게 지역구 의석수와 비례대표 의석수를 배분한다. 이때 정수 부분을 먼저 배분하고, 나머지는 단수가 큰 권역별로 배분한다.
반면 결과는 비슷하지만 득표수의 비율로 권역별 의석정수가 자동적으로 정해지도록 할 수 있다. 이 경우 먼저 전체 의석수를 정하고 각 정당의 득표수 비율과 의석점유율이 일치하도록 정당의 전국 의석수를 정한다. 이어 각 정당의 전체 득표수에 대한 권역의 득표수 비율로 각 정당이 권역에서 얻을 의석수를 정한다. 이 경우 각 정당이 권역에서 얻은 의석수의 합이 해당 권역에서 의석 정수가 된다. 본 글은 이러한 헤어-니마이어 방식에 따른다.
 
 
1. A정당의 총의석수=총의석수 * (A정당명부 득표수/최소조건을 통과한 정당들의 총 정당명부 득표수).
2. 특정 주에서 A정당의 의석수=A정당의 총의석수 * (특정주에서 얻은 A 정당의 정당명부 득표수/ A정당의 총 정당명부 득표수)
 
2) 각 정당의 권역별 의석수 배분
 
(1) 독일식 정당명부제의 적용
 
먼저 저지조항에 따라 5% 이상 득표하거나 지역구 3인 이상 당선자가 있어야 정당명부 의석을 배분받을 자격이 있다. 따라서 무소속 당선자, 주명부를 제출했지만 정당투표 득표율이 5%미만이고 지역구 당선자가 3명 미만인 정당의 당선자 수는 배정받을 총의석 수에서 제외한다. 2009년 독일총선거의 경우 이러한 당선자가 없기 때문에 전체 의석인 598석을 기준으로 최소조건을 통과한 기민당, 사민당, 자민당, 녹색당, 좌파, 기사당 등에게 전체의석이 배분되었다.
독일은 2009년 이전 선거까지 헤어-니마이어 방식을 통해 정당별 의석수를 산정했지만, 2009년 선거부터 생라그 방식이 도입되었다. 생라그 방식을 보면 먼저 저지조항을 통과한 정당들의 총 정당투표 득표수를 배정받을 총 의석수로 나눠 1석당 배정받을 수 있는 득표수 기준을 정한다. 이 득표수 기준으로 저지조항을 통과한 정당들의 정당투표 총 득표수를 나눠 각 정당이 배정받을 의석수를 소수점 아래까지 구한다. 이 값에서 일단 정수부분을 각 정당에게 배분한다. 잔여의석이 있을 경우, 각 정당의 정당투표 득표수를 자신의 의석수에 0.5를 더한 값으로 나눠 그 결과가 큰 정당이 잔여의석 중 1석을 배정받고 잔여의석을 배정받은 정당을 제외하고 이러한 과정을 잔여의석이 소멸될 때까지 반복한다.
각 정당이 특정주에서 배분받을 의석은 그 정당이 얻은 전체 득표수 중에서 그 주에서의 득표수 비율로 정한다. 이와 같이 특정주 의석수가 정해지면 주별로 지역구 당선자를 먼저 확정하고 지역구 의석과 정당의 득표율에 비례한 의석수를 비교하여 그 부족한 의석만큼 정당명부에 따라 당선시킨다.
권역별 지역구 당선자는 권역별 의석점유율과 상관없이 결정된다. 따라서 권역별 지역구 당선자 수가 권역별 득표율에 비례한 의석수보다 더 많은 경우 전체 의석수 598석이 넘는 초과의석이 발생할 수 있다.
<표18> 2008년 총선 기준 권역별 비례대표
권역
지표
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
서울
권역득표율
22.9
24.0
14.2
14.9
26.0
16.9
　
예상 당선자
43.3
30.5
4.0
5.1
4.9
11.2
99.4
지역구 당선
40
7
0
0
1
0
48
정당명부 수
3
23(+1)
4
5
3(+1)
11
49(+2)
경기 인천강원
권역득표율
32.1
29.2
26.2
22.0
33.0
25.4
　
예상 당선자
60.8
37.1
7.5
7.6
6.3
16.8
136.3
지역구 당선
44
21
0
0
0
1
66
정당명부 수
16(+1)
16
7
7
6
15(+1)
68(+2)
대전충남충북
권역득표율
7.9
7.4
8.7
44.2
8.4
7.2
　
예상 당선자
14.9
9.5
2.4
15.2
1.6
4.8
48.7
지역구 당선
1
8
0
14
0
0
23
정당명부 수
13(+1)
1
2
1
1(+1)
4(+1)
22(+3)
광주전남전북제주
권역득표율
3.1
29.7
18.9
2.7
9.8
2.6
　
예상 당선자
5.9
37.7
5.4
0.9
1.8
1.7
53.7
지역구 당선
0
28
0
0
0
0
28
정당명부 수
5(+1)
9
5
0(+1)
1(+1)
1(+1)
21(+4)
대구경북
권역득표율
15.1
2.3
7.3
5.5
7.6
23.5
　
예상 당선자
28.6
3.0
2.1
1.9
1.4
15.6
52.8
지역구 당선
17
0
0
0
0
4
21
정당명부 수
11
3
2
1(+1)
1
11(+1)
29(+2)
부산울산경남
권역득표율
18.6
7.1
24.4
10.5
1.4
24.1
　
예상 당선자
35.2
9.0
6.9
3.6
2.8
16.0
73.8
지역구 당선
29
2
2
0
0
1
34
정당명부 수
6
7
4(+1)
3
2(+1)
15
37(+2)
결과
지역구 당선
131
66
2
14
1
6
220
명부당선자
57(+1)
60(+1)
25(+2)
19(+1)
18
61
244(1)
총의석
189
127
29(1)
34
19
67(1)
465
 
초과의석이 발생하는 것은 득표율과 의석점유율이 다르기 때문이며, 이러한 현상은 소선거구제 채택과 지역투표 경향이 심할 경우 많이 발생한다. 뉴질랜드는 소선거구제와 정당명부제를 혼용하나 전국을 하나의 단위로 명부를 작성하므로 독일과 달리 권역별 초과의석이 발생하지 않는다.
<표18>은 지역구 245석, 정당명부 245석 총 490석을 기준으로 유효 득표율과 의석점유율이 일치되도록 의석을 헤어-니마이어 방식으로 배분한 것이다. 유효득표율의 계산은 무소속 25명을 제외한다. 이러한 방식에 따를 때 모든 정당은 자신의 유효 득표율만큼 의석수를 배정받으며 초과의석은 발생하지 않았다.
예를 들어 한나라당은 유효득표율이 40.67%이므로 189.1석을 배분받는다. 서울에서 한나라당 의석은 전체 한나라당 득표수에 대한 서울에서 한나라당 득표수 비율인 22.9%, 즉 43석을 배정한다. 한나라당은 서울에서 이미 40명의 지역구 당선자를 냈으므로 서울에서 배분받을 비례대표 의석수는 3석이 된다. 한나라당이 이런 식으로 각 권역에서 정수만큼 비례대표의석을 배정받으면 그 합이 58석이다. 잔여의석의 경우 단수가 큰 권역부터 순차적으로 배분받으면 초과의석 없이 자신의 유효득표율만큼 배분받는다.
민주노동당의 경우 6.16%의 유효 득표율을 얻었으며, 이에 따라 28.7석을 배정받아야 한다. 이중에서 서울의 경우 민주노동당 전체 득표수 중에서 서울에서 득표한 비율이 14.1%이므로, 4.1석을 배정받는다. 민주노동당은 서울에서 지역구 당선자가 없으므로 4.1석을 전부 정당명부 의석으로 배정받는다. 일단 정수 부분 4석을 배정받고 나머지는 단수가 큰 권역순으로 배정받는다. 민주노동당과 친박연대는 최종적으로 단수처리로 인해 자신의 정수에서 1석을 추가한다.
<표19>는 지역구 245석, 정당명부 120석을 기준으로 배분한 것이다. 총 365석에서 무소속 25석을 제외하고 340을 기준으로 2008년 총선결과에 따라 독일식으로 권역별로 배분한 결과, 총 19석의 초과의석이 발생하였다. 따라서 결과적으로 무소속까지 합치면 전체 의석은 384석이 되었다.
 
 
 
 
 
 
 
 
<표19> 2008년 총선 기준 권역별 비례대표
권역
 
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
서울
기준
31.7
22.3
2.9
3.7
3.65
8.2
72.7
지역구
40
7
0
0
1
0
48(9)
정당명부
0
15
2(+1)
3(+1)
2(+1)
8
30(+3)
경기 인천강원
기준
44.5
27.1
5.5
5.5
4.6
12.3
99.7
지역구
44
21
0
0
0
1
66
정당명부
0
6
5
5(+1)
4(+1)
11
31(+2)
대전충남충북
기준
10.9
6.9
1.8
11.1
1.1
3.5
35.6
지역구
1
8
0
14
0
0
23(5)
정당명부
9(+1)
0
1(+1)
0
1
3(+1)
14(+3)
광주전남북제주
기준
4.3
27.5
3.9
0.6
1.3
1.3
39.3
지역구
0
28
0
0
0
0
28(1)
정당명부
4
0
3(+1)
0(+1)
1(+1)
1
9(+3
대구경북
기준
20.9
2.2
1.5
1.3
1.0
11.4
38.6
지역구
17
0
0
0
0
4
21
정당명부
3(+1)
2
1(+1)
1
1
7
15(+2)
부산울산경남
기준
25.7
6.6
5.1
2.6
2.0
11.7
53.9
지역구
29
2
2
0
0
1
34(4)
정당명부
0
4
3
2(+1)
2
10(+1)
21(+2)
전국 결과
기준
138.2
92.8
20.9
25.2
14.0
48.6
340
초과의석
13
3
0
3
0
0
19
총의석
151
95
21(1)
28
15(1)
49(1)
359
지역구
131
66
2
14
1
6
220
정당명부
18(+2)
27(+2)
19
15
14
42
139
(2) 정당명부 의석을 강제 배분하는 경우
 
<표20> 2008년 총선 기준 권역별 비례대표
　
지표
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
전국
기준
138.2
92.8
20.9
25.2
14.0
48.6
340
지역구
131
66
2
14
1
6
220
정당명부
7
27
19
11
13
43
120
서울
기준
31.7
22.3
2.9
3.7
3.6
8.2
72.7
지역구
40
7
0
0
1
0
48
정당명부
0
9.2
2.7
2.9
3.3
7.2
25.5
경기 인천강원
기준
44.5
27.1
5.5
5.5
4.6
12.3
99.7
지역구
44
21
0
0
0
1
66
정당명부
0
11.2
4.9
4.3
4.2
10.9
35.7
대전충남충북
기준
10.9
6.9
1.8
11.1
1.1
3.5
35.6
지역구
1
8
0
14
0
0
23
정당명부
2.1
2.
1.6
0
1.0
3.1
10.8
광주전남북제주
기준
4.3
27.5
3.9
0.6
1.3
1.3
39.3
지역구
0
28
0
0
0
0
28
정당명부
0.8
0
3.6
0.5
1.2
1.1
7.4
대구경북
기준
20.9
2.2
1.5
1.3
1.0
11.4
38.6
지역구
17
0
0
0
0
4
21
정당명부
4.0
0.9
1.3
1.0
0.9
10.1
18.5
부산울산경남
기준
25.7
6.6
5.1
2.6
2.0
11.7
53.9
지역구
29
2
2
0
0
1
34
정당명부
0
2.7
4.6
2.0
1.9
10.3
21.7
 
<표20>은 지역구 245석, 정당명부 120석 등 총 365석을 기준으로 전국적으로 소선거구에서 당선된 지역구 의석수가 유효득표율에 따른 의석수보다 많으면 정당명부 의석을 전혀 배정하지 않는 방식이다. 따라서 이러한 방식은 소선거구제의 혜택을 보는 거대정당이 반발할 가능성이 높다. 무소속 25석을 제외하고 340을 기준으로 유효득표율에 따라 의석을 배분하였다.
먼저 각 정당의 정당투표 유효득표율에 따른 의석수와 지역구 당선자의 수를 비교하여 그 차이만큼 정당명부 의석수를 각 정당에 배분한다. 각 정당에게 배분할 전체 정당명부 의석수가 정해지면, 초과의석이 발생하지 않은 권역에만 정당명부 의석을 배분한다. 즉 한나라당은 초과의석이 발생한 서울, 경기인천강원, 부산울산경남에서 정당명부의석을 전혀 배정받지 못한다. 이들 지역을 제외한 전체 권역에서의 한나라당 투표수에 대한 해당 권역에서의 한나라당 투표수의 비율로 정당명부 의석을 각 권역에 배분한다. 이는 전국 득표수에 대한 해당 권역에서의 득표수의 비율에 따르는 헤어-니마이어 방식과 다르다.
이러한 방식은 헤어-니마이어 방식과 달리 정당명부의석수가 120석이 초과되지 않도록 강제적으로 각 권역에 배분하므로 전국적으로 초과의석이 발생하지 않는다. 즉 최종적인 전체 의석수는 초과의석이 없이 기준의석과 동일하다. 정당명부 120석을 기준으로 할 때 한나라당은 전국적으로 7석의 정당명부 의석을 배정받고 이는 대전충남충북 2석, 광주전남전북제주 1석, 대구경북 4석으로 배분된다. 반면 80석을 기준으로 하면 한나라당은 전국적으로 전혀 정당명부 의석을 배정받지 못한다.
<표21>은 정당명부 의석을 100석으로 설정하고 유효득표율에 따른 의석과 실제 배분받는 의석의 차이가 1석 미만이 되도록 같은 방식으로 배정한 것이다. 한나라당은 전국적으로 정당명부 의석을 전혀 배정받지 못한다. 일부 정당의 경우 특정 권역에서 유효득표율에 따른 의석수보다 더 많은 지역구 의석을 획득하여 그 권역에서 정당명부 의석을 배정받지 못한다.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
<표21> 2008년 총선 기준 권역별 비례대표
　
지표
한나라
민주
민주노동
자유선진
창조한국
친박
합계
전국
기준
130.1
87.4
19.7
23.7
13.2
45.7
320
지역구
131
66
2
14
1
6
220
정당명부
0
21
18
10
12
39
100
서울
기준
31.7
22.3
2.9
3.7
3.6
8.2
72.7
지역구
40
7
0
0
1
0
48
정당명부
0
7.1
2.5
2.6
3.1
6.6
22.1
경기 인천강원
기준
44.5
27.1
5.5
5.5
4.6
12.3
99.7
지역구
44
21
0
0
0
1
66
정당명부
0
8.7
4.7
3.9
3.9
9.9
31.2
대전충남충북
기준
10.9
6.9
1.8
11.1
1.1
3.5
35.6
지역구
1
8
0
14
0
0
23
정당명부
2.1
2.2
1.5
0
1.0
2.8
9.7
광주전남북제주
기준
4.3
27.5
3.9
0.6
1.3
1.3
39.3
지역구
0
28
0
0
0
0
28
정당명부
0.8
0
3.4
0.4
1.1
1.0
6.9
대구경북
기준
20.9
2.2
1.5
1.3
1.0
11.4
38.6
지역구
17
0
0
0
0
4
21
정당명부
4.0
0.7
1.3
0.9
0.9
9.1
17.1
부산울산경남
기준
25.7
6.6
5.1
2.6
2.0
11.7
53.9
지역구
29
2
2
0
0
1
34
정당명부
0
2.1
4.3
1.8
1.7
9.4
19.6
 
 
(3) 지역구 의석과 무관하게 득표율에 따라 배분
 
지역구당선자 수와 무관하게 권역별로 득표한 비율만큼 비례대표의석을 배분할 수 있다. 이 경우 득표율과 의석점유율의 편차를 메우는 효과는 적다. 우리는 전국단위에서 이런 방식을 적용하고 있다. 일본의 중의원 권역별 비례대표 선출에 있어서는 먼저 각 정당의 득표수를 1부터 명부등재자의 수에 이르기까지 정수로 각각 순차적으로 나눈 값을 구한다. 그 수치가 가장 큰 정당 순서대로 차례로 의원을 배정하되 이 과정을 전제 비례대표의원 수에 이를 때까지 계속한다. 1로 나눌 때 그 값이 큰 순서대로 의석을 1석씩 배분하고 다시 2로 나눌 때 그 값이 큰 순서대로 의석을 다시 1석씩 배분하는 과정을 계속하는 것이다. 이때 각 명부에 배분된 숫자를 당선인수로 하는데 이를 동트식이라고 한다.
한편 뉴질랜드의 의석배분방식은 소수당에 유리한 생-라그 방식을 통해 이루어진다. 각 정당의 의석수를 1, 2, 3으로 나누는 독일과 달리 1, 3, 5로 나눠 큰 수 순서대로 의석을 배분한다(안순철, 2000:162-165).
그밖에 이탈리아처럼 원내 과반수 정당을 인위적으로 만들기 위해 제1당에서 의석을 할증하여 배분할 수 있다. 또한 특정 지역에서 특정정당의 의석점유율을 제한하여 지역정당의 과다의석을 인위적으로 조정할 수 있다. 예를 들어 특정지역에서 한 정당이 2/3 이상의 의석을 차지할 경우 정당명부 의석을 배정하지 않는 것이다. 또한 전국득표율에 따라 권역별 의석 비율을 일률적으로 정할 수 있다. 그러나 어떠한 경우이든 평등선거에 반한다는 비판을 피할 수 없다.
 
3) 권역별 진입장벽 여부
 
권역별 정당명부제를 실시하더라도 전국 득표율을 기준으로 진입장벽을 설정할 수 있다. 독일의 경우 전국적인 진입장벽만 인정한다(5%). 권역의 정당명부 의석 정수로 인해 최소한 1석을 얻을 수 있는 득표율이 자동적으로 결정되기 때문에 권역별 진입장벽은 큰 실익이 없다. 예를 들어 한 권역에서 20석의 정당명부 의석을 설치한다면 최소 5% 이상 득표해야 한 석을 얻기 때문에 권역별 진입장벽은 자연스럽게 5%로 된다. 전국 득표율이 진입장벽을 넘었지만 어떤 권역에서 의석정수가 적은 관계로 의석을 얻을 수 없는 경우, 가장 높은 득표를 한 권역 순서대로 남아 있는 의석을 배분받을 수 있다.
다만 스페인에서 보듯이 전국적인 진입장벽이 없이 권역별로만 진입장벽을 규정할 경우 전국적인 득표율이 낮지만 특정지역에서 진입장벽을 넘을 수 있기 때문에 지역정당이 출현할 가능성이 높다(Dieter Nohlen, 2004:327-333).
 
 
B. 정당명부제의 확장형
1. 정당명부 순위 결정방식
 
독일하원의 비례대표 선거는 각 정당이 당선 순위를 정한 명부를 제출하고 투표자 순위를 바꿀 수 없는 폐쇄형 명부제로 진행된다. 한국 역시 마찬가지다. 반면 독일의 주 의회와 크라이스, 게마인데 등 지방의회 선거는 지역에 따라 투표자가 명부 순위를 바꿀 수 있는 자유명부 혹은 구속명부를 채택하고 있어 정당과 유권자에게 다양한 정치적 선택을 보장하고 있다. 벨기에는 명부자체에 투표하거나 명부 중 특정인을 선택해 투표하도록 하고 있다. 양자 모두 해당 정당의 정당명부 득표로 인정되나 특정인을 선택한 경우 그 명부에서 우선순위에 영향을 준다.
그 밖에 선거구의 의석수만큼 투표권을 주어 여러 정당의 후보들을 선택하게 하거나 특정 후보에게 복수의 표를 집중할 수 있다. 또한 유권자가 후보자의 순위를 원하는 대로 조합할 수 있다. 프랑스 시의회 역시 지역에 따라 명부혼합 투표제나 명부고정 투표제를 실시한다.
 
 
2. 동시출마 여부와 석패율 제도
 
독일과 일본은 한국과 달리 지역구와 정당명부에 동시에 출마하는 것을 허용하고 있다. 일본 중의원 지역구 선거에 출마한 후보는 그 지역이 속한 권역의 비례대표 명부에 동시에 입후보할 수 있다. 우리 정치현실에서 정당명부 의석수를 획기적으로 늘릴 수 없기 때문에 정당명부의 후순위자는 당선여부가 불확실해진다. 따라서 정당 내에서 반드시 당선시킬 필요가 있는 명망가를 정당명부 후순위에 등록하는 대신 지역구의 동시출마를 허용할 수 있다.
특히 일본은 독일과 달리 석패율제도를 운용하고 있다. 석패율 제도는 여러 명의 지역구 후보를 정당명부의 동일 순위로 제출하여 이들이 지역구에서 낙선할 경우 지역구 득표율이 상대적으로 가장 높은 후보를 비례대표 의원으로 당선시키는 제도이다.
예를 들어 지역구 후보자 B, C, D 3인이 비례대표 정당 후보자 명부에 동일하게 2순위로 등재될 수 있다. 지역에서 낙선한 후보가 비례대표 방식으로 당선되는 것은 각 후보가 지역에서 얻은 득표율, 즉 석패율에 의해 결정된다.
석패율 제도는 소선거구제로 실시되는 지역선거에서 당선되기 어려운 후보가 원내에 진출할 수 있는 장점이 있다. 석패율 제도는 비례의석의 순위 책정이나 지역구 공천을 둘러싼 정당 내 갈등을 줄일 수 있다. 취약한 지역에 잘 알려진 인물을 공천하여 지역적 기반을 확대하는데 도움을 줄 수 있다. 진보정당의 경우, 당선가능성이 없는 지역에서도 정당정치와 선거운동을 활성화시킬 수 있다.
석패율 제도에 대해 지역에서 낮은 득표를 한 후보를 비례대표로 당선시킨다면 대표성에 문제가 있다는 지적이 있다. 그러나 이 경우 당선자는 정당명부에 의해 당선된 자로서 지역대표가 아닌 정당대표의 성격을 지니므로 대표성에 문제가 없다.
석패율 제도가 도입되면 비례대표 명부 우선 순위에 쉽게 접근할 수 있는 현직 의원이나 명망가가 유리하므로 지역구를 통해 정치적으로 충원되기 어려운 전문가, 소외 집단의 대표자를 비례대표로 선출한다는 비례대표제의 취지가 몰각된다는 비판이 있다. 그러나 비례대표 의석 자체가 상당히 증가되고 그 일부에 석패율 제도를 허용하면 이 제도로 인해 부문대표나 전문가의 정계진출이 봉쇄되지 않을 것이다.
다만 상향식 공천 등 당원민주주의가 정립되지 못하면 동시출마나 석패율 제도는 하향식 공천을 통해 유력인사의 당선을 보장하는 장치로 악용될 수 있다. 따라서 이 제도는 독일처럼 공직후보를 당원들이 직접 선출하는 정당법의 개정을 전제로 해야 한다.
 
 
3. 정당명부결합과 정당연합의 허용 여부
 
프랑스는 상원과 하원, 그리고 도(department)의회 선거에서 비례대표 선거를 채택하고 있지 않다. 다만 광역권(region) 선거와 시의원 선거에서 전면적인 정당명부제를 실시하고 있다. 프랑스 지방선거의 정당명부제는 결선투표와 결합돼 있어 정당연합의 필요성이 높다. 따라서 과반수 득표를 목표로 하는 결선투표에서 복수의 정당이 선거연합 협상을 통해 하나의 정당명부를 제출하는 정당명부결합을 허용하고 있다.
독일은 과거 통일 직후 동서독과 같이 활동지역이 다른 지역정당 간의 정당명부결합을 허용하였다. 그러나 헌법재판소의 위헌판결 이후 같은 정당의 주별 정당명부의 결합만을 인정하고 있다. 다만 정당명부결합이 아니지만 지역정당이 장악하고 있는 특정 지역에 전국정당이 후보를 내지 않는 선거연합이 관행적으로 인정되고 있다.
이탈리아는 전면적인 정당명부제를 실시해오다가 1993년 소선거구제를 도입하여 병행했으나, 2005년 다시 전면적인 정당명부제로 전환하였다. 하원은 630명으로 구성되어 있으며, 이중 617명은 26개 권역에서 선출하는 비례대표제로 선출하고, 1명은 발레다오스타주에서 소선구제로, 12명은 해외선거구에서 비례대표제로 선출한다. 상원은 321명으로 구성하며, 이중 6석은 해외선거구에서, 나머지 315명은 20개 권역별로 비례대표제를 통해 선출한다.
이탈리아는 권역별 정당명부제를 실시하는 상원과 하원에서 정당명부결합을 운영하고 있다. 특히 다수당에게 의석을 몰아주는 프리미엄제도 때문에 정당명부결합이 빈번하게 활용되고 있다. 하원은 전국적으로 득표율이 가장 높은 정당연합에게 55%의 의석을 할당한다. 상원은 각 주별로 최다 득표 정당/정당연합에 최소 55%이상의 의석을 배정한다. 이러한 프리미엄 제도는 득표율과 의석수의 불균형을 심화시키고 있다.
정당연합은 공동의 선거강령과 공동의 총리후보를 제출하면 된다. 과거에는 군소정당들이 프리미엄제도의 이익뿐만 아니라 소선거구제의 불이익을 극복하고자 지역구에서 정당연합의 이름으로 단일후보를 출마시켰다.
이탈리아 정당연합에도 진입장벽이 적용된다. 하원의 경우 정당연합이 전국적인 투표의 유효표에 10%이상을 득표한 경우, 정당이 a) 전국 유효표의 2%이상을 득표하거나, b) 2%를 득표하지 못했지만 그 정당연합 내에서 가장 많이 득표하거나, c)소수 언어를 대표하면서 해당 선거구의 20% 이상을 득표한 경우 의석을 배정받을 수 있다. 또한 정당이 속한 정당연합이 10%를 득표하지 못한 경우 정당이 전국적으로 d) 4%이상 득표하거나 e)소수언어를 대표하는 정당이 해당선거구에서 20%이상 득표한 경우 의석을 배정받는다.
이탈리아의 경우 먼저 정당연합의 의석수를 정하고 각 정당의 의석수를 정한다. 봉쇄조항을 통과한 정당연합들의 유효표의 총합을 의석수로 나누어 의석당 득표수를 구한다. 각 정당연합의 득표수를 의석 득표수로 나누어 의석을 배정한다. 최다득표한 정당연합의 의석이 340석을 넘지 않는 경우 우선적으로 340석을 배정한다. 그리고 나서 전국적으로 배정된 정당연합의 의석을 권역별로 배분한다.
이 경우 권역 내에서 각 정당연합의 득표수를 위에서 구한 정당연합의 의석당 득표수로 나누어 정당연합의 의석수를 정한다. 권역별 정당연합 내에서 특정정당이 득표한 비율에 따라 의석수를 배분한다. 이러한 과정에서 정수 이하는 나머지가 큰 정당연합이나 정당 순으로 배정한다. 이렇게 정당에 배정된 의석은 정당이 제출한 명부의 순서에 따라 당선자가 된다.
입법정책 측면에서 볼 때 득표율과 의석점유율이 일치하는 전면적인 비례대표 제도를 운영하고, 또한 그 진입장벽이 적절한 수준일 경우 정당명부결합이 반드시 요구되지 않는다. 극단적인 군소정당들이 정당명부결합을 통해 원내에 진출한다면 방만한 다당제가 형성될 수 있기 때문이다. 다만 정당명부·지역구 혼합의 전면적인 비례대표 제도에서 지역구 선거가 소선거구제가 실시될 경우 정당연합을 고려할 수 있다. 그러나 소선거구제가 병행되더라도 전면적인 비례대표 제도를 운영한다면 표의 등가성이 보장되기 때문에 정당연합이 꼭 필요한 것은 아니다.
 
 
4. 기호 방식
 
정당이나 후보의 투표용지에 표시되는 기호는 한국처럼 의석수에 따른 순위로 정하거나, 명칭순 혹은 추첨으로 정할 수 있다. 또한 프랑스처럼 기호제도 없이 투표용지를 선택하거나 일본처럼 유권자가 쓰게 하는 방법이 있다. 또한 정당이나 후보의 기호를 강제적으로 일치시킨다면 그 기준을 전국으로 할 것인지, 권역으로 할 것인지 판단해야 한다.
한국은 정당명부 기호는 물론 대통령 후보부터 기초의원 후보까지 동일한 기호로 표시되며 그에 따라 거대정당이 선순위의 특혜를 누리고 있다. 이러한 통일기호 제도는 유권자가 선거에서 후보를 고려하지 않고 정당만 고려하는 ‘묻지마 투표’를 조장하고 있다.
유권자의 자발적이며 책임 있는 선거참여를 조성하려면 기호제도를 폐지하고 일본처럼 자서식으로 전환하는 것이 가장 이상적이다. 기호제도를 폐지하는 것이 여의치 않을 경우 원내정당과 원외정당을 구분하여 추첨 방식으로 할 수 있다. 권역별 정당명부제를 실시할 경우 정당과 후보자의 기호는 권역별로 통일할 수 있다. 권역 내에서 대선, 총선, 지방선거 등 선거종류와 무관하게 기호를 통일하거나 선거종류별로 전국적인 통일기호를 운용하는 것은 회피해야 한다.
 
 
5. 정당명부 제출과 의석배분의 자격
 
독일처럼 정당의 요건이 느슨하거나 일본처럼 정당의 요건이 없는 경우 정당명부를 제출할 수 있는 정당의 자격을 제한할 필요가 있다. 일본의 경우 5명 이상의 의원이 있거나 전국적으로 2%이상 득표한 정당만이 정당명부를 제출할 수 있다. 반면 한국처럼 엄격한 정당요건을 유지할 경우 별도의 정당명부 제출의 진입장벽은 필요하지 않다.
다만 의석배분의 최소기준, 즉 저지조항(5%)을 유지하여 방만한 다당제의 출현을 저지한다. 또한 전국 득표율이 3%를 넘으면 5%에 미달하더라고 정당명부 1석을 우선 배분한다. 권역에서는 득표율에 따라 자동적으로 의석이 배정되므로 별도의 진입장벽을 두지 않는다. 다만 전국적으로 3%가 넘으나 권역별 의석정수가 적은 관계로 어느 권역에서 정수이상을 배정받지 못할 경우 단수가 가장 큰 지역에서 우선적으로 의석을 배정받는다.
 
 
6. 지역선출 선거구
 
한국의 국회의원, 독일하원, 일본중의원은 소선거구제를 운영하고 있다. 선거구의 크기를 정하는 방식을 보면 먼저 현재 전국유권자를 전체 의석으로 나눠 의원 1인이 대표하는 평균 유권자 수를 산정한다. 우리의 경우 선거구 인구편차는 평균 유권자 수 상하 50%, 즉 최대 3배이다. 반면 김영태(2010)에 따르면 독일의 경우 각 선거구의 인구편차는 15% 이상을 넘어서지 않아야 하며, 25% 이상의 편차가 있는 경우 무조건 선거구를 새롭게 획정해야 한다.
정당명부제와 연동하여 지역구를 운영할 경우 평등선거와 책임정치가 구현되도록 소선거제를 검토할 수 있다. 다만 소선거구제를 실시하면 승자독식현상으로 인해 초과의석 현상이 나타날 수 있다. 권역별로 의석을 배분하는 과정에서 지역구 당선자가 정당투표 득표율에 따라 배분받아야 할 의석수보다 초과되면 그 만큼 전체 의석이 초과되며 초과된 의석을 초과의석이라고 한다. 초과의석을 줄이려면 지역구의 편중을 상쇄시킬 만큼 정당명부 의석수를 늘려야 한다.
또한 지역구 의원정수가 축소되면 시군통합선거구를 확대해야 한다. 권역별 정당명부를 실시하면서 기초단체를 하나의 선거구로 정해 선출정수가 1-4석에 이르는 혼합선거구를 운용할 수 있다. 기초단체가 통합돼도 4인 이상의 선거구는 현실적으로 채택할 수 없다.
일괄적인 중선거구제는 표의 편중을 억제하는 순기능이 있으나 여야 동반 당선이 구조화되므로 책임정치를 강화하는 측면에서 바람직하지 않다. 일본 참의원의 경우 다양한 선거구제를 병행하는 복합선거구제를 운영하고 있다. 3인 이상의 중선거구제는 보통 다양한 세력의 진출가능성을 높인다. 다만 거대정당의 복수공천을 허용할 경우 이러한 순기능보다 계파정치의 역기능이 나타날 수 있다. 특히 4인 선거구 이상일 경우 소수정당이 과다 대표되고, 다수정당이 과소 대표되는 결함을 지니고 있다.
 
7. 정당명부와 재보궐선거
 
전면적인 비례대표제에서는 일부 지역구 선거를 혼용하더라도 득표율과 의석 점유율을 일치시키는 것이 주된 목적이다. 이러한 취지에서 사망, 사임 등의 사유로 인해 지역구 의석의 결원이 생기면 보궐선거를 실시하지 않고 해당 의원이 속한 정당의 정당명부에서 차순위자가 승계한다. 반면 지역구 의원의 당선무효가 확정되면 차점자가 잔여 임기 동안 의원직을 승계한다.
 
 
 
V. 결론
 
우리나라의 경우 선거제도의 개선기준은 표의 등가성 회복과 지역주의의 극복이다. 대의민주주의 구현에 있어서 각 당의 의석 점유율이 득표율과 일치하는 완전한 비례대표제가 투표가치의 평등과 사표방지라는 측면에서 가장 이상적이다. 완전한 비례대표제에서 소수정당들은 적은 득표율로도 그에 비례한 의석을 차지할 수 있다. 따라서 이념과 정책 측면에서 다양한 정당들이 원내에서 경쟁할 수 있고 국민들의 정당 선택의 폭도 넓어진다.
대의민주주의는 비례성과 지역대표성을 동시에 추구해야 한다. 네덜란드나 이스라엘 등이 택하고 있는 전면적인 비례대표제는 지역구 선출이 없으므로 권역별 비례대표제도를 운영하더라도 지역대표성의 보장이 쉽지 않다. 유권자의 입장에서는 지역의 대표자를 직접 선출하는 것이 대표-책임이라는 민주주의의 기본 원리가 가장 투명하게 구현되는 길이다. 득표율을 기준으로 의석을 각 정당에게 배분하나, 독일처럼 의석의 50%는 소선거구로 선출할 수 있다.
비례대표 의석이 100석 이상으로 대폭 확대된다면 단일명부보다는 권역별 명부가 현실적이다. 권역별 명부를 실시할 경우 각 정당들은 열세 지역에서도 당선자를 낼 수 있어 지역주의 극복에도 도움이 된다. 다만 선거구의 규모가 너무 작으면 비례성이 낮아지고 그만큼 특정 정당의 지역적 독점을 해소하기 어렵다. 결론적으로 완전한 비례대표를 전제로 정당명부제를 소선거구제와 결합시켜 권역별로 실시하는 독일식 선거제도가 가장 이상적이다.
비례대표 의원정수가 획기적으로 늘어나지 않는 한 어떠한 선거제도도 지금의 문제를 해결할 수 없다. 대만은 113석 가운데 지역구에서 73석, 정당투표로 34석, 대만 원주민을 위한 의석 6석으로 구분하고 있어 원주민 의석을 제외하면, 비례대표 비중이 31.8%에 달한다. 일본의 경우 정당투표로 선출하는 비율이 전체 의석의 37.5%이다. 반면 우리나라의 비례대표 의석비율은 18.1%로 이들 국가와 비교할 때 상당히 낮다.
전체 의석 정수를 유지하면서 비례대표 의석을 획기적으로 늘리려면 지역구 의원 정수를 줄여야 하므로 현역 지역구 의원들이 기득권을 포기해야 한다. 반면 지역구 의원 정수를 유지하면서 비례대표 의석을 늘리려면 전체 의석 수 증가에 대한 국민들의 동의가 필요하다. 우리 정치규모에 비해 의원의 수가 많지 않기 때문에 의원정수를 일부 늘려 소선거구의 감소를 최소화하는 유권자 운동과 정치권의 노력이 필요하다.
국민여론과 거대정당의 반발을 고려하여 정당명부 의석을 순차적으로 늘리되 최종적으로 독일식 정당명부제를 목표로 해야 한다. 일단은 비례대표의석을 120석 수준으로 늘려 5개 지역에서 권역별 비례대표제를 실시할 수 있다.
반면 현재의 지역구, 비례대표 의원 정수를 유지한다면 54명의 비례대표 의석을 지역구 편중을 완화시키는 방식으로 배분할 수 있다. 즉 유효득표율에 따른 의석수와 실제 의석수의 차이가 균등하도록 배분한다. 비례대표 의석 정수가 적으므로 권역별 비례대표제는 도입할 수 없다. 동시출마와 석패율 제도는 영호남 등 취약지역에서의 정당대표성을 확대하기 위해 검토할 수 있으나 상향식 공천제도가 선행돼야 한다.
독일식 정당명부제를 성사시키려면 무엇보다 정치권을 설복시킬 수 있을 정도로 국민적 동의가 확산돼야 하고, 이를 실현할 수 있는 대중적 동력이 마련돼야 한다. 각종 정치개혁단체를 포함하여 다른 정치세력과의 의견조율 등을 거칠 필요가 있다. 특히 정당의 정책연대로 입법발의 하는 방안이 좋다.
이와 관련하여 뉴질랜드 사례는 시사점을 던져준다. 뉴질랜드가 2회의 국민투표를 통해 소선거구제에서 정당명부 비례대표선거 제도로 전환하였다. 과거 소선거구제를 채택했던 뉴질랜드에서 소수정당은 생존이 불가능하였다. 1978년 사회신용당이 16.1%를 얻었지만 의석은 92석 중 1석에 불과하였다.
선거결과의 불비례성은 다수정당에게도 불만이었다. 노동당의 득표율이 국민당의 득표율보다 높았지만 제1당의 지위를 빼앗겼다. 이에 따라 노동당 역시 선거제도 개혁을 들고 나왔다. 이후에 집권한 노동당이 선거개혁에 미온적이자, 이번에는 국민당이 이를 비판하면서 선거개혁을 주장하고 나섰다. 결국 선거개혁에 대한 국민투표가 어렵게 성사됐고 1차 투표에서 선거개혁을 추진할 것을 결정하였다. 정당명부제는 2차 국민투표에서 53.9%의 찬성으로 통과되었다.
 
<표22> 독일 식 정당명부제 도입에 따른 검토지점
　
입법방향
비례대표 의석
최소한 지역구의 50%(120석) 이상
정당명부 선거구
100석이 넘으면 권역별 선거
권역별 의원정수
5% 득표시 의석보장, 즉 20석 이상
정당명부 자격
정당요건이 엄격하여 불요
저지조항
3-5% 이면 1석 배분(단 권역별 저지조항은 없음)
권역별 배분기준
전국득표율에 대한 권역별 득표율
배분방식
득표율과 의석점유율의 편차를 균등하게 배분
초과의석 기준
초과의석의 판단은 권역별로 함
정당명부 순위
순위구속식 명부에 대한 찬성투표
동시출마 석패율
상향식 공천일 때 검토 가능
기호 방식
기호 없이 자서식으로 함(전국적인 통일기호는 폐지)
정당명부 결합
완전 비례대표제를 도입하면 불허
지역선거구
소선거구(독일, 일본 중의원)
재보궐선거
재선거는 차순위자가, 보궐선거는 정당명부 후순위자가 승계
또한 입법 과정에서 초기에는 선거개혁의 기수를 자처하던 노동당의 파머 법무부장관, 후기에는 소수정당들과 시민단체들로 구성된 선거제도개혁연합이 큰 역할을 하였다. 이후 뉴질랜드는 온건다당제로 전환했으며, 연립정부가 유지되고 있다. 전면적인 정당명부제도가 도입된 이후 뉴질랜드 정치는 다원적인 정치구조의 전환으로 다양한 사회적 갈등을 좀 더 쉽게 조정할 수 있게 되었다(최태욱, 2010).
국민투표를 통한 선거개혁이 항상 성공하는 것은 아니다. 영국의 제3당인 자유민주당은 2010년 5월 총선에서 전국 득표율은 23.3%에 달했지만 지역구별로 보수당-노동당이 양분해온 뿌리 깊은 양강 구도로 인해 의석수는 650개 가운데 8.8%인 57석을 얻는데 그쳤다. 이에 자유민주당은 총선 이후 제1당인 보수당과 선호투표제 도입에 대해 국민투표를 실시하는 조건으로 연립정부에 참여하였다.
하지만 2011년 5월 하원의원 선거에서 선호투표제를 도입하는 선거제도 개편안에 대해 국민투표를 하였지만 69%가 반대하여 부결되었다. 이 국민투표에서 연립정부를 주도하는 보수당은 반대 입장을, 연정 소수파인 자유민주당은 찬성 입장을 당론으로 정해 총력을 기울였다. 영국의 선거개혁 실패는 보수당에게 선거개혁 약속을 지키도록 압력을 넣을 수 있는 국민적 힘이 부족한 것에 기인한다.


한국의 경우 이러한 국민투표를 검토할 수 있으나, 현행 헌법에서 국민투표사항이 제한돼 있고, 그 부의주체가 대통령이라는 점에서 무엇보다 다수당인 집권당이 스스로 선거개혁을 하도록 하는 국민적 압력이 중요하다.
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