선거연합의 정당·선거제도 개선방안

I. 선거연합과 정당·선거제도

 

선거연합은 복수의 후보가 특정한 후보를 당선시키거나 낙선시키기 위해 후보단일화를 하는 것이다. 복수의 정당이 특정한 정당명부를 당선시키거나 낙선시키기 위해 단일한 명부를 작성하는 것도 선거연합이다. 선거연합은 정책연합과 병행될 수 있다. 특정 정당이나 후보를 낙선시키고 선거연합의 파트너가 당선되는 것도 차선이기 때문에, 정당이나 후보는 자신이 스스로 후보가 될 가능성이 적은 경우에도 선거연합에 참여할 수 있다.

선거연합은 정당의 연대연합의 수준에 따라 선거구와 후보를 조율하는 연합공천, 정당이 장기적으로 결합하는 정당연합, 아예 기존의 정당과 병존하는 별도의 선거용 정당을 만드는 방식으로 가능하다. 또한 선거연합은 후보등록 전의 공천조율과 후보등록 후의 후보단일화로 분류할 수 있다. 결선투표를 도입하고 있는 경우 결선투표 전후의 선거연합으로 분류할 수 있다.

후보등록 전의 공천조율은 당 대 당의 합의에 따른 연합공천에 의한 후보 추대가 일반적이다. 물론 일방적인 후보불출마도 넒은 의미에서 선거연합으로 볼 수 있다. 후보등록 후 후보단일화는 경선이나 합의에 의하기도 하지만 일방적인 후보사퇴에 의한 방식도 가능하다.

이러한 선거연합의 일반적인 조건을 살핀다면, 선거연합 참여자의 독자적인 득표율이 존재할 것과 그 합이 당선 가능한 수준일 것, 최소한의 공동가치가 존재할 것, 선거연합의 반대급부가 보장될 것, 선거연합의 제도적 환경이 구비될 것 등이다. 공동가치는 포괄적인 정책일 수 있지만 특정 후보나 특정 정당의 낙선 자체가 공동가치가 될 수 있다.

선거연합의 반대급부는 특정 정책의 실현을 공표하는 경우, 다른 선거구에서 양보를 얻어내는 경우, 집행부를 공동으로 구성하는 경우 등 다양하다. 정치단체는 권력의 일정 지분을 독자적으로 확보하는 것을 선호하므로 보통 다른 선거구의 양보를 얻어내는 연합공천의 모습으로 나타난다.

선거연합의 제도적 환경은 각국의 정당제도와 선거제도에 좌우된다. 정당제도와 선거제도가 지나치게 엄격하여 정치단체의 자율성을 보장하지 않는 경우, 선거연합의 가능성은 낮아지고 그 시너지 효과도 작다. 특히 정당들 간의 선거연합은 대외적인 공표와 기호, 선거비용의 회수 등에 있어 어려움이 있다.

선거연합에 영향을 미치는 제도적 환경은 정당요건의 엄격성, 정당의 공천제도, 이중당적과 중복공천의 허용, 정당 이외 정치단체의 후보추천과 지지공표, 선거구와 대표제의 방식, 투표용지의 기재내용과 투표방식, 선거비용의 환수 방식 등이다.

독일처럼 전면적인 정당명부제가 실시된다면 득표율만큼의 의석이 보장되기 때문에 이론상 선거연합의 필요성은 그다지 높지 않다. 결선투표제를 도입하지 않고 상대적 다수대표제로 선거구의 당선자를 결정할 경우도 마찬가지다. 그러나 독일의 경우도 원내 다수로 내각을 구성하기 때문에 연립정부를 구상하는 선거연합이 예외적으로 진행된다.

프랑스나 한국처럼, 다당제 아래서 소선거구제가 실시될 경우 선거연합의 필요성이 높아진다. 그러나 미국이나 영국처럼 소선거구제를 채택해도 실질적인 양당제가 확립된 경우, 군소정당은 당선여부에 영향을 미치지 못하므로 선거연합이 흔하지 않다. 또한 특정 정당이 의석을 독식할 때 나머지 정당들이 적극적으로 선거연합에 나선다.

한편 정치적 연대와 조직적 통합은 구분돼야 한다. 선거연합이 반드시 정당통합의 전 단계라고 볼 수 없다. 정치노선이 전혀 다른 정당이 조직적으로 통합하는 것은 정당의 본질이나 정치신념에 맞지 않는다. 물론 선거연합이 정당연합의 형태로 이뤄지는 경우 정당통합으로 발전할 수 있다.

선거연합이 단기적인 전술이라고 한다면, 연립정부는 선거 이후까지 지속된다. 선거연합과 연립정부가 순차적으로 이뤄지는 경우도 있지만, 완전한 비례대표 선거제도를 운영하는 독일에서 보듯이 보통 선거에 대한 사전조율이 없이 선거를 치른 후 선거결과에 따라 원내 과반수를 형성하기 위해 사후적으로 연립정부를 구성하기도 한다.

연립정부는 정치단체의 노선을 관철시킬 수 있는 권력을 나누는 것이기 때문에 정치단체 간에 정책결정과 수행을 둘러싸고 정체성이 충돌할 가능성이 높다. 또한 연립정부에 참여하는 정치단체가 자신의 정체성을 보장받지 못하고 연정파트너에 끌려 다닐 경우, 자신의 독자적인 기반을 약화시킬 수 있다. 그러므로 연립정부의 조건은 선거연합의 조건보다 더 엄격하다. 연립정부에서 권력분할이 가능한 최선의 정치시스템은 독일처럼 다당제와 정당명부제를 전제로 한 의원내각제다.

대통령제에서는 실질적인 연립정부의 구성이 어렵다. 대통령제에서의 장관은 행정비서에 불과하기 때문에 독자적인 정치적 결정과 집행권을 보장받을 수 없다. 또한 대통령은 임기를 보장받기 때문에 연정의 참가자가 연정을 붕괴시킬 수 있는 실권을 가질 수 없다. 과거 자민당이 몰락한 것도 실권이 없는 국정참여로 독자적인 정책을 수행할 수 없어 정당의 정체성이 모호해졌기 때문이다. 물론 대통령제에서 연정이 큰 의미가 없다고 해도 선거연합은 가능하다.

우리의 정당제도와 선거제도에서 가능한 선거연합의 제도적 방안은 매우 협소하다. 가장 현실적인 방안은 후보등록 전에 선거구를 조율하여 사실상 연합공천의 효과를 얻는 것과 후보등록 전후로 전격적으로 후보단일화를 성사시키는 것이다. 이런 이유로 선거연합 논의는 주로 선거구 조율에 치중하고 있으며, 일부는 경선원칙과 같은 후보단일화의 기준을 언급하는 것에 그치고 있다.

이 보고서는 이러한 문제의식에 착안하여 주로 독일, 일본, 프랑스, 미국 등 외국의 정당·선거제도 중 선거연합에 영향을 미치는 부분을 검토한다. 그 결과를 우리의 정당제도와 선거제도와 비교함으로써 다양한 선거연합의 가능성을 차단하고 있는 현행 제도의 문제점을 짚어보고, 그 제도적 대안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 또한 주요 국가에서 진행된 선거연합을 구체적인 정당·선거제도와 연결시켜 살펴볼 것이다.

 

 

II. 선거연합에 영향을 미치는 정당·선거제도

 

1. 정당요건

 

정당은 선거연합의 주요 당사자이다. 대부분의 국가는 정당이 선거에 참여하는 것을 전제로 각종 정당·선거제도를 마련하고 있다. 우리 정당법은 정당의 성립에 대해 등록제를 취하고 있으나 독일 정당법은 신고로 충분하며, 일본처럼 선거에 참여하는 경우만 신고를 요구하는 제도가 있다.

정당이 선거연합을 할 경우 그 선거연합의 합의내용을 선거과정에서 실현할 수 있는지는 관련 정당·선거제도에 따라 다르다. 특히 정당제도의 내용은 선거연합의 결과에 따른 후보의 공천이나 기호, 나아가 득표율 합산에 중요한 영향을 미친다. 먼저 독일, 프랑스, 일본, 미국 등 주요국가의 정당·선거제도를 간략하게 살핀 후 선거연합의 제도개선 방안을 도출하기로 한다.

독일연방상원은 직접 선거가 아닌 주정부의 대표로 구성된다. 연방하원은 소선거구제로 직접 선출된 299명, 각 주별 구속명부 비례대표제에 의해 당선된 299명 등 총 598명으로 구성된다. 주 의회와 크라이스, 게마인데 등 지방의회 선거는 주마다 다르다. 연방의회와 같은 1인 2표제가 다수이나 주나 지방에 따라 투표자가 명부 순위를 바꿀 수 있는 자유명부, 구속명부로만 뽑는 경우도 있다. 다만 이완명부를 적용하는 경우, 유권자는 지방의원의 정수만큼의 투표권을 가지고 명부상의 후보자에게 중복투표를 할 수 있으며, 또한 후보자 순위를 원하는 대로 조합할 수 있다.

독일은 기본법 제21조에 정당의 설립과 활동의 자유, 내부 민주주의, 정당의 목적과 당원 활동의 한계 등 정당의 지위를 규정하고 있으며, 기타 필요한 사항은 연방 법률이 정하도록 위임하고 있다. 이에 따라 독일은 정당법을 두고 있다. 독일 정당법 제1조에서 정당의 지위에 관해 다시 상세하게 설명하고 있으며, 제2조에서 정당의 정의를 내리고 있다. 우리 정당법은 정당의 역할과 활동을 규제하는 것에 치중하고 있으나, 독일 정당법은 정당의 역할과 활동을 자유롭게 보장하고 그것을 지원하는 것에 방점을 두고 있다.

독일 정당법에 의하면 정당은 시도당이나 지구당, 당원의 수 등 엄격한 요건을 요구하지 않고 있으며, 단지 정강, 간부의 명단 등 주요사항에 대한 통지를 강제하고 있다. 다만 정당법 제2조 2항에 따라 6년 연속 연방의회 또는 주 의회선거에 자신들의 고유한 후보자명부를 가지고 선거에 참여하지 않을 경우 정당의 법적 지위는 상실된다. 또한 구성원 또는 지도부 구성원의 과반수가 외국인인 경우와 단체의 소재지 또는 지도부가 독일법이 미치는 구역 밖에 있을 때는 정당이라고 할 수 없다.

프랑스 상원은 343명으로 구성되며, 하원과 지방의원 등으로 구성된 15만 명의 선거인단의 간접선거로 선출한다. 9년의 임기로 3년마다 의석의 1/3이 선출된다. 577명의 하원은 소선거구제로 선출되며 1차 투표에서 과반수 득표자가 없을 경우 유권자수의 10%이상을 얻은 후보자들이 결선투표를 실시하여 득표수가 가장 많은 후보가 당선된다.

지방의회는 어느 경우나 결선투표제를 채택하고 있다. 광역권(region)의회는 정당명부에 의해 선출한다. 도(department)의회는 1명의 의원을 선출하는 소선거구제 결선투표제로 선출한다. 하원의원과 상원의원이 광역권, 도 또는 시(commune)의원을 겸직할 수 있도록 함으로써 중앙정치가 지방정치에 영향을 미치는 것에 대해 개의치 않고 있다. 선거법 제L256조에 따르면 시의회는 그 규모에 따라 명부혼합 투표제나 명부고정 투표제를 실시하는데, 인구 2천 5백 이하의 시에서는 무소속 입후보를 금지한다.

프랑스 헌법 제4조 1항에 따르면 정당과 정치단체는 자유로이 결성되고 활동한다. 즉 정당의 성립에 있어 실질주의를 채택하고 있으며, 정당의 요건을 규정한 정당법이 없다. 다만 ‘정치생활의 재정적 투명성에 관한 법률’ 제3장에 ‘정당과 정치단체 및 정치자금에 관한 규정’을 두고 국가의 지원을 받을 수 있는 요건을 규정하고 있다.

‘정치생활의 재정적 투명성에 관한 법률’제7조 1항은 정당의 설립과 활동이 자유롭다는 점을 다시 확인하고 있다. 제8조는 국고보조금의 편성의무를 규정하고 있는데, 제9조에 따르면 국고보조금은 1차적으로 최근의 하원의원 선거에서 50개 이상의 선거구에서 후보자를 입후보시킨 정당 또는 정치단체에 그 득표수에 따라 배분하고 2차적으로 양원에서의 의석수에 따라 배분한다(전학선, 2003).

일본의 공직선거법은 중의원, 참의원, 지방자치단체 의원 및 장의 선거에 적용된다. 지방선거의 경우 지방자치법과 기타 법률이 추가적으로 적용된다. 중의원은 300인의 소선거구 선출의원, 11개 권역에서 선출되는 200인의 비례대표의원 등 총 500인이다. 참의원은 152인의 복합선거구선출의원, 전국 단일권역에서 선출된 100인의 비례대표의원 등 총 252인이다. 지방의회 의원의 정수와 선거구는 지방자치법에 의한다. 일본의 공직선거법 제15조에 의하면 도도부현(都道府県) 의회 선거는 중선거구제로 운영하고 있으며, 시정촌(市町村) 의회 선거는 대선거구제로 운영하고 있다.

일본 헌법은 정당규정이 없다. 또한 별도의 정당법을 두지 않고 정치자금규정법과 정당조성법에서 정부의 지원을 받을 정당·정치단체의 요건을 규정하고 있다. 정치자금규정법 제3조부터 제5조까지 정치단체와 정당, 그리고 정치단체로 간주되는 것을 규정하고 있다. 정치자금규정법 제6조 이하에 의하면 정치단체를 조직하거나 또는 복수의 단체가 정치단체를 만든 경우에는 선거관리위원회에 설립신고를 해야 한다.

미국은 연방선거는 물론 지방선거에서도 정당명부나 비례대표제를 채택하지 않고 있다. 다만 과거 극히 일부 주가 단기이양식 비례대표선거제를 실시한 적이 있다. 상원은 50개 주에서 2명씩 총 100명으로 구성돼 있으며 2년마다 1/3씩 선출된다. 선거구는 각 주 전체이며, 단순다수대표로 당선자를 결정하나 한 주에서 2명을 동시에 선출하는 경우는 없다. 하원은 임기 2년의 435명으로 구성되며 인구비례의 소선거구제이며 역시 단순다수대표로 당선자를 결정한다. 주 선거나 카운티, 타운과 같은 지방선거는 대부분 소선거구로 치러지며, 단순다수대표로 당선자를 결정한다.

미국은 일본과 마찬가지로 헌법에 정당에 관한 규정이 없으며 별도의 정당법도 없다. 다만 정치자금에 관한 법률이 존재하는데, 연방선거법은 정치기부금을 규제하고 있으며, 내국세법은 국고보조금을 규정하고 있다. 내국세법은 예비선거운동보조, 정당전국대회보조, 본선거보조 등을 규정하고 있다.

연방선거운동법은 선거운동자금의 공개와 관련하여 제431조 16항에서 “정당이라 함은 협회, 위원회 또는 조직으로서 연방공직선거에 후보자를 지명하고, 그 후보자의 성명이 당해 협회, 위원회 또는 조직의 후보자로 투표용지에 나타나는 조직을 말한다.”고 규정하고 있다.

 

 

2. 정당의 후보추천

 

각국은 유권자 이외에 정당이나 정치단체가 공직후보자를 추천할 수 있는 제도를 두고 있다. 우리 공직선거법처럼 공천제를 운영하는 경우도 있고, 일본처럼 추천제로 운영하면서 정당의 공인후보를 인정하는 경우도 있다.

복수의 정치단체가 협의를 통해 공직후보자를 정하는 선거연합의 경우, 복수의 정당이 1명의 공직후보자에 대한 추천, 혹은 지지를 투표용지나 법정선거홍보물에 공표할 수 있는지는 선거결과에 중요한 영향을 미친다. 복수의 정당이 선거용 정치단체를 구성하여 그 이름으로 추천, 지지를 공표하는 것도 중요한 영향을 미친다.

독일에서 후보추천은 선거법과 정당의 당헌이 정하는 바에 의한다. 정당법 제17조에 따라 연방하원의원선거에 있어서 정당의 공직후보자에 대한 추천은 당원들의 비밀투표로 하여야 한다. 독일연방선거법 18조에 의하면 연방하원 의원의 경우 주명부와 지역구 선거에서 일정한 자격을 갖춘 정당에게만 후보자 추천권을 주고 있다. 소수정당도 정당자격을 확인한 경우 후보자추천을 할 수 있다. 하나의 정당은 한 선거구에서 한명의 후보만을 추천할 수 있으며, 후보자 역시 하나의 정당에게만 추천을 받을 수 있다.

한편 연방선거법 제27조에 따라 주 명부(정당명부)는 정당만이 제출할 수 있다. 동조 단서에 따라 소수정당의 경우 직전 연방하원의원 선거에서의 당해 주의 총선거권자수의 1000분의 1에 해당하는 선거권자의 자필 서명을 얻어야 한다. 서명인 수는 2,000명 이하이어야 한다. 독일의 지방선거는 주에 따라 다른데, 일부 주의 경우 후보를 추천할 수 있는 정당의 요건을 완화하거나, 유권자단체에게 후보추천권을 인정하고 있다.

프랑스 선거법은 각종 선거에서 공직후보자의 결격사유만을 규정하고, 정당공천, 정당표방, 정당가입에 관한 규정을 두지 않고 있다. 선거법 제L315조에 따르면 투표용지에 후보자와 그 대리후보의 성명을 기재할 뿐 소속 정당을 기재할 필요가 없다. 그러므로 정당의 공천이나 추천, 혹은 지지공표에 대한 특별한 기준이 없다. 지방선거의 경우 정당명부 선거가 실시되는 광역의회 선거와 시의회 선거는 정당만이 후보를 추천한다.

일본 공직선거법에 따르면 출마자의 후보등록신청서에 정당을 기재할 수 있으나 필수적이 아니다. 다만 정당의 공천장이 있으면 공인후보가 된다. 제86조에 따라 중의원 선거(비례, 지역구 포함)와 참의원 비례대표 의원의 경우 일정한 의석이나 득표를 얻은 정당 기타 정치단체는 미리 선거관리위원회에 통보한 후 당해 정당이나 기타 정치단체에 소속하는 자를 후보자로 추천할 수 있다. 반면 제86조의 4에 따르면 참의원 지역구 의원과 지방선거의 경우 정당 기타 정치단체는 특별한 제한 없이 후보를 추천할 수 있다.

미국의 연방상원과 연방하원 선거에서 정당의 후보추천 방식은 주마다 다르나 엄격한 절차를 통해 진행된다. 대부분의 주에서 정당후보는 주 선거관리위원회가 주관하는 예비선거를 통해 결정된다. 이 예비선거에 일반 유권자가 참여할 수 있는 주는 11개 주에 불과하고 다수의 주에서는 당원만이 참여할 수 있다. 기타 간부회의나 대의원대회를 통해 정당의 후보를 지명하는 주도 있다. 무소속 후보나 예비선거에 참여할 수 없는 정당의 후보는 일정수의 등록유권자의 추천을 받아 청원서 또는 신청서를 선거관리위원회에 제출한다.

 

 

3. 정당후보의 공표방식과 기호 및 순위

 

투표용지의 기재내용과 투표방식은 선거의 결과에 중요한 영향을 미친다. 특히 기호제도의 채택여부와 기호결정방식이 중요하다. 선거연합의 내용을 투표용지 등 법정홍보물에 표시할 수 있는지, 혹은 선거연합 후보에게 전국적인 통일기호를 부여할 수 있는지 검토할 필요가 있다.

프랑스처럼 기호제도를 채택하지 않는 경우와 기호제도를 채택하더라도 전국적인 통일기호를 사용하는 방식과 선거구별로 기호가 다른 방식이 있다. 전국적인 통일기호는 의석수나 득표율 등 당세를 반영하는 경우도 있지만, 추첨이나 우연적인 요소에 따르는 경우도 있다. 다만 정당명부 선거의 경우 광역별, 혹은 전국별로 선거구에 따라 통일기호를 사용할 수밖에 없다.

독일 연방선거법 제30조에 따르면 투표용지에는 선거구선거에 있어서는 승인된 후보자추천서의 후보자성명, 정당의 명칭 혹은 약칭 등을 기재한다. 또한 주 명부에 의한 선거에 있어서는 주명부중 상위 5명의 후보자의 성명을 기재한다.

독일 연방선거법 제30조③항에 의하면 정당들의 주 명부 기재 순위는 최근 연방하원 선거에서 얻은 정당투표의 득표수에 의하여 결정된다. 그 외의 주명부의 순위는 정당명 알파벳순위에 의한다. 선거구선거후보자의 순위는 동일 정당의 주명부의 순위에 따른다. 그 외의 선거후보자의 순위는 정당의 명칭 또는 약칭의 알파벳 순위에 의한다. 독일은 연방국가라서 지방선거의 방식은 주마다 다르지만 기본적으로 정당명부제를 채택하고 있으므로 이 경우 선거구별로 통일기호를 사용한다.

프랑스의 경우 후보자가 정당의 추천이나 지지를 공표할 의무가 없다. 선거법 시행규칙 제30조와 제155조에 따르면 투표용지는 각 후보자들이 각각 작성한다. 투표용지에는 후보자 및 그 대리후보의 성명을 기재하여야 한다(프랑스 선거법 제L165조, 제L315조). 다만 각 후보자 또는 후보자명부는 그 투표용지에 후보나 정당의 기장(embleme)을 인쇄하게 할 수 있다(제L52-3조).

투표방식도 기표하는 방식이 아니다. 선거법 제L60조와 L313조에 따르면 투표소에서 후보자들의 투표용지들 중에 원하는 투표용지를 선택하여 봉투에 넣은 다음 투표소의 장으로부터 봉투 1매만을 수령했음을 확인받고 나서 투표함에 투입한다. 즉 기호제도가 없기 때문에 기호의 순서가 문제되지 않는다. 인구가 3.500인을 초과하는 시의 투표소에서는 투표용지에 의한 투표대신에 투표기에 의한 투표를 할 수 있다.

일본 공직선거법 제46조에 따르면 선거인은 투표소에서 투표용지에 당해 선거의 공직후보자 1인의 성명이나 정당 등의 명칭을 스스로 기재하고 이를 투표함에 넣어야 한다. 그러므로 기호나 기호순서는 문제되지 않는다. 다만 제46조의 2에 따라 지방선거는 조례가 허용하는 경우에 예외적으로 기호식 투표를 할 수 있다. 이 경우 시행령 제49조의 4에 따라 기호의 순서는 추첨에 의한다. 실제로는 대부분의 지방선거가 중앙선거와 같이 자서식으로 운영하고 있다.

미국의 경우 주마다 다르다. 보통 투표용지에는 예비선거를 거친 공화당과 민주당의 추천후보자는 자동적으로 기재되나, 소수정당이나 무소속의 경우 일정한 지지를 보여줄 때만 기재한다. 다만 투표용지에 기재되지 않는 후보에게 투표하는 것을 허용하고 있다. 후보자의 배열은 공직별로 후보를 나열하는 방식과 정당별로 공직후보를 나열하는 방식이 있다. 후보자 이름의 등재순서는 정당 예비선거의 경우엔 추첨으로 결정하며, 총선거의 경우엔 직전의 주지사선거 또는 총선에서 정당의 득표순에 의한다.

미국 상하원 선거의 투표방식은 주마다 다르다. 우리와 같이 투표용지에 특정기호(X)를 사용하는 경우가 있으며, 투표기의 손잡이를 당겨 하는 방식, 소책자나 비디오테이프를 보면서 버튼을 누르는 전자투표, 찬반을 표시하는 방식 등 다양하다. 그러므로 미국에서도 우리와 같이 전국적인 기호나 기호순서는 문제되지 않는다.

 

 

4. 정당이 아닌 정치단체의 선거참여

정당이 아닌 정치단체의 선거참여는 정당의 요건이 엄격하지 않아 정치단체와 정당의 구별이 모호한 제도에서 가능하다. 다만 대부분의 경우 중앙선거는 일정 의석이나 득표수를 얻은 경우에만 정치단체로서 선거참여를 허용하고 후보자 추천 등의 기회를 주고 있다. 결국 전체 정치단체 중에 중앙선거에 참여할 수 있는 정치단체가 정당의 성격을 갖게 된다. 즉 정당이 아닌 정치단체는 진입장벽이 없는 지방선거에 참여하는 것이 보통이다.

독일정당법은 모든 정당에게 선거관리위원회에 통지하도록 하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 정당의 요건을 매우 느슨하게 규정하고 있다. 그 결과 지역정당이나 군소정당이 가능하지만 연방선거에서는 후보추천에 제한이 있다. 대표적인 지역정당은 바이에른당(Die Bayernpartei)과 독일당(Die Deutsche Partei)이다. 기독교사회당(기사당)도 지역정당이지만 전국 수준에서 기독교민주당(기민당)과 선거연합을 하고 있다.

독일 연방하원 선거에서 전국정당이든 지역정당이든 정당이 아닌 정치단체는 후보를 추천하는 방식으로 선거에 참여할 수 없다. 일부 주는 정당이 아닌 정치단체가 지방선거에 참여하도록 허용하고 있다. 선거인단체(Wahlervereinigungen)는 연방선거는 물론 주 선거에도 참여하지 않는다(김익식, 2009).

바이에른 지방선거법은 선거인단체를 “지방선거에 참여하는 것을 목적으로 하는 기타의 인적 결사체 또는 그룹”이라고 정의하고 있다. 이에는 선거권자조합, 선거권자공동체, 지방의회정당이 있고 이들은 독자적으로 혹은 정당과 연합하여 단일후보 리스트를 작성하여 후보를 추천할 수 있다. 2009년 바덴-뷔르템베르그 주 기초자치단체선거에서 이러한 선거인단체가 37.6%를 득표한 사례가 있다.

일본은 정당법이 없으며 정당과 정치단체를 엄격하게 구별하지 않고 있다. 일본 공직선거법에 따르면 기타 정치단체는 선거관리위원회에서 확인을 받음으로써 정치활동을 할 수 있다. 또한 정당 아닌 정치단체가 지방선거에서 후보추천을 할 수 있다. 그 결과 지역을 기반으로 하는 정치단체가 지역정당의 모습으로 나타난다.

일본의 ‘가나가와네트워크’는 도쿄에 인접한 가나가와현에서 활동 중인 정치단체로서 지역의회 진출과 지역 정치활동을 목적으로 하는 일종의 지역정당으로 볼 수 있다. 2005년 제정한 헌장에 따르면 가나가와네트워크는 국가정권을 손에 넣는 것을 목표로 하지 않으며, 정치에 참가하는 시민을 넓히고 자치력을 높이는 것을 목표로 한다. 다만 이들은 다른 전국정당이 공천하는 후보를 자체심사를 거쳐 지지하는 방식으로 전국정당과 선거연합을 한다(가나가와네트워크, 2001).

또한 ≪한겨레21≫ 2010년 1월 1일 기사에 따르면 1991년부터 지바시의회에서 ‘시민 네트워크 지바’가 ‘새정치 지바’라는 당명으로 활동하고 있다. 2009년 현재 지바시의회 54석 가운데 시민네트워크 소속 의원은 모두 6명이다.

프랑스의 경우 정당의 형식적 요건을 강제하는 정당법이 없으며, 정치자금의 지원을 받을 수 있는 정당, 기타 정치단체를 제한할 뿐이다. 또한 정당의 추천을 공표하는 것을 강요하지 않으며, 대부분의 선거가 지역구선거로 치러지기 때문에 정당명부의 추천은 문제되지 않는다. 따라서 정당이외의 정치단체도 지역구선거의 후보를 추천할 수 있으나 별다른 특혜나 차별은 없다. 다만 정당명부선거로 치러지는 헤지옹과 코뮌의회 선거는 정당만이 명부를 추천할 수 있다. 지역에 기반을 둔 정당으로는 사보이지역운동(MRS), 코르시카독립당(PNC), 브르타뉴민주연합(UDB) 등이 있다.

미국의 경우 정당법이 없으나, 연방선거의 경우 정당의 후보추천은 대부분 예비선거를 통해 엄격하게 진행된다. 무소속이나 군소정당의 후보는 일정수의 등록된 유권자의 추천을 받아야 한다. 지방선거의 정당참여와 관련하여 주(州)마다 다소 상이한 차이를 보이고 있다. 뉴욕 주(州)에서는 지방선거에 정당이 관여하는 반면, 캘리포니아 주에서는 정당의 지방선거에 관여를 제도적으로 배제한다. 1975년에는 정당공천제를 채택하는 지방정부의 구성비가 35.8%였으나, 1991년에는 25.5%로 10.3%로 감소했고, 1998년에는 19.2%로 지방정부의 경우 지속적으로 정당공천이 배제되는 경향이 증가하고 있다(국회행정자치위원회. 2004).

 

 

5. 연합공천

 

복수의 정당이 선거구를 사전에 조정하여 후보를 추천하는 연합공천은 관련 법률에 의해 제도화된 경우와 법률과 무관하게 정치적으로 협상하는 경우로 구분할 수 있다. 연합공천이 제도화돼 있는 경우는 복수의 정당이 동일한 후보를 공천 혹은 추천하거나 지지할 수 있는 제도가 마련된 경우다. 혹은 자신의 지역에서 다른 정당의 후보를 추천, 지지 하는 경우도 있다.

독일연방하원 선거의 경우 유효 투표의 5%를 얻거나 3명 이상의 직선 의원을 보유한 정당만이 정당명부선거에 참여하거나 선거구 후보자를 추천할 수 있다. 이 조항은 주 의회에도 적용된다. 그런데 연방하원 선거와 달리 주 선거의 경우 정당명부결합(Listenverbindung)제도를 이용하면 일부 군소정당의 경우 다른 정당과 선거연합을 통해 이러한 5% 장벽을 극복할 수 있다. 즉 한 정당이 다른 정당의 후보자 명부와 결합하여, 그 두 정당의 득표율의 합이 유효투표의 5%를 초과할 경우, 두 정당이 모두 비례하여 의회에 진출할 가능성이 주어진다. 정당명부결합을 활용할 경우 단수 이하의 득표를 모아 의석을 배분받을 수 있거나 진입장벽을 넘을 수 있으며, 독일, 네덜란드, 스위스에서 사례를 찾을 수 있다.

다만 독일 연방선거법은 정부명부결합을 무제한 허용한 것은 아니다. 각 주에서 경쟁관계에 있지 않은, 즉 각 주에서 독자적으로 정당후보자를 추천하지 않은 정당들만 명부결합이 가능하다는 것이다(Konkurrenz-Klausel). 이 조항을 활용하여 의회에 진출할 수 있는 정당은 지역정당(Schwerpunktparteien)으로서 애초부터 독일전역에 정당후보자 명부를 추천하지 않을 특수한 정당에 한정되어 있지, 모든 군소정당이 명부결합제도에 의해서 5% 조항을 충족시킬 수 있는 것은 아니다. 1990년 연방하원 선거 때 NF.DJ/NF/Grunen의 정당명부결합이 있었으나 연방헌법재판소에 의해 위헌으로 선언됐다(안미현, 2007).

독일에서는 전국정당이 지역정당이 있는 곳에 자신의 후보를 출마시키지 않는 방식으로 선거연합을 하고 있다. 대표적으로 전국정당인 기민당(CDU)과 바이에른주의 지역정당인 기사연합(Christlich-Soziale Union in Bayern, CSU)의 선거연합이다.

기민당은 Bayern주 내에 지구당이 없는 반면 기사연합은 Bayern주에만 존재하는 정당이다. 2009년 바이에른주 연방하원선거에서 기사당이 1차 선거에서 48.2%, 2차 선거에서 42.5%를 획득했으며 이는 전국적으로 1차 선거에서 7.4%, 2차 선거에서 6.5%에 해당한다. 이 두 정당은 의회 내에서도 하나의 원내교섭단체를 구성하고 있다.

프랑스 선거법 제L346조에 따르면 헤지옹의회 의원선거는 각 지역마다 전면적인 정당명부 선거와 결선투표를 적용하고 있다. 그런데 1차 선거에서 최소 10%의 유효득표를 얻은 정당은 2차 투표에서 다른 정당과 연합하여 새로운 연합 선거명부를 만들 수 있다. 이때 연합할 수 있는 정당은 1차 투표에서 적어도 5%이상을 득표하고 2차 투표에 출마하지 않아야 한다.

따라서 헤지옹 선거에서는 연합공천에 의한 선거연합이 진행되는데, 2004년 헤지옹의회선거에서 22개 선거구 중 20개 선거구에서 좌파연합이 승리하였다. 사회당-녹색당-공산당의 좌파연합이 1차 선거에서 44%를 얻고 2차 선거에서 50%를 얻었다. 반면 대중운동연합(UMP)과 프랑스민주연합(UDF)은 1차 선거에서 34%를 얻고 2차 선거에서 37%를 얻었다. 2010년 3월 헤지옹 선거에서 사회당-생태유럽-좌파전선의 좌파 연대가 알자스를 제외한 전 지역에서 집권당이 되었다.

일본의 ‘가나가와네트워크’나 ‘시민 네트워크 지바’ 등 지역정당의 역할을 하는 지역의 정치단체는 지방선거에서 전국정당과 연합공천을 하는 경우가 있다. 즉 전국정당은 해당 지역에서 후보를 내지 않고 지역정당 후보를 지지한다. 혹은 지역정당이 후보를 내지 않고 전국정당의 후보를 추천하거나 지지한다. 이때 지역정당이 전국정당의 후보와 정책협약을 한 후 각서를 받기도 한다.

연합공천이 일반적으로 나타나는 경우는 복수의 정당이 선거구를 조정하여 조정된 선거구에서 자신의 후보자를 공천 혹은 추천하는 방식이다. 선거연합은 연립정부 구성 전의 정치협상의 결과로 나타나기도 한다. 2009년 9월 독일 하원총선 전에 기민당(CDU)-기사당(CSU)연합은 자민당(FDP)과 보수연립정부를 구성하기로 했으며, 양당은 하원선거에서 승리하였다. 양당은 이후 연립정부를 출범시켰다.

정당이 난립했던 프랑스는 소선거구 결선투표제를 도입하여 5-6개의 좌우 원내정당으로 정리되었다. 결선투표로 인해 제도적으로 선거연합이나 정당통합이 강제되는 경향이 있다. 1997년 총선에서 55.2%(사회당: 43.3%, 공산당: 6.2%, 중도좌파: 5.7%)를 획득한 좌파는 연정을 성사시켜 사회당의 죠스팽이 수상이 되었다.

그러나 2002년 5월 총선에서 우파인 대중운동연합(UMP)은 단독으로 61.5%를 획득하여 정권교체가 이뤄졌다. 2007년 6월 총선에서 대중운동연합(UMP)은 314명의 의원, 사회당 185명, 공산당 15명, 기타 좌파당 7명, 환경보호당 4명, 중도우파 22명 등이 당선됐으며 대중운동연합(UMP)의 독자정권이 유지되었다.

1994년 일본의 중의원선거가 중선거구제에서 소선거구와 비례대표를 병행하는 제도로 전환되자, 정당통합과 선거연합이 나타났다. 2009년 8월 중의원 선거는 소선거구 300명, 비례대표선거구 180명을 놓고 치러졌다. 280개 소선거구에서 민주, 사민, 국민신당, 신당일본 등 야당들은 후보자를 연합 공천하여 여당 후보와 맞대결하였다. 사민당은 자신이 연합공천을 하지 않은 지역에서도 독자 후보를 내지 않음으로써 사실상 선거연합에 힘을 실어주었고 그 결과 정권교체가 가능하였다. 최종 개표 결과 민주당은 총 480개 의석 가운데 308석을 확보하면서 119석을 얻는 데 그친 자민당을 대파하였다. 이어 자민당과 함께 구 여당이었던 공명당 21석, 그밖에 공산당 9석, 사민당 7석, 국민신당 3석, 무소속·기타 13석 순이었다.

미국이나 영국의 경우 지배적인 양당구조라서 당선을 좌우할 수 있는 제3세력이 드물어 선거연합은 활성화되지 않는다. 다만 영국에서 자유당과 노동당이 연합공천을 한 사례가 있다.

 

 

6. 정당연합

 

정당연합은 개별 선거의 경우 일시적으로 나타나는 연합공천과 구별될 수 있다. 정당연합은 노선과 정책이 유사한 정당들이 상당한 기간 동안 수차례의 선거에서 연합공천을 실시하고, 각종 정치현안에 대한 공동대응을 하는 경우이다. 정당연합은 경우에 따라 정당통합으로 발전하기도 하며, 협의체 정당에 머무는 경우도 있다. 복수의 정당이 하나의 정치단체로 선거에 참여하는 제도가 있는 경우 정당연합은 제도화될 수 있다.

이탈리아의 경우 정당과 정치단체를 명확하게 구별하지 않으며, 복수의 정당으로 이뤄진 정당연합도 자신의 이름으로 선거에 참여할 수 있다. 하원의 입후보는 비례대표는 물론 지역구 선거의 경우도 정당 혹은 정치단체가 제출하는 후보자명부식에 의한다. 선거인은 자신이 선택한 후보자명부 중에 후보자 1인의 성명 혹은 성을 기재하여 투표하는 기명투표를 한다. 정당연합은 공동의 선거강령과 공동의 총리후보를 제출하면 된다.

1994년 총선에 4개의 선거연합이 출현했지만, 1996년 총선부터는 2개의 선거연합으로 압축되었다. 1994년 총선에서 실비오 베를루스코니가 중도우파연합인 ‘이탈리아의 자유의 집’을 결성하였다. 베를루스코니는 연립정부의 총리로 나섰지만 부정부패 의혹으로 1년 만에 물러났다. 1996년 총선 직전에 좌파 민주당과 이탈리아 인민당이 중도좌파 정당연합인 ‘이탈리아의 올리브 나무’를 출범시켰다. 올리브나무는 재건공산당의 당선이 유력한 곳에서 출마를 포기했으며 재건공산당은 대부분의 선거구에서 올리브나무를 지원하였다. 올리브나무는 1996년 총선에서 우파연합을 꺾었으나, 중도세력과 중도좌파세력의 갈등으로 결속력이 약해졌다. 2001년 총선에서 ‘이탈리아 자유의 집’이 승리하면서 우파연립 정권이 탄생하였다(정병기, 2006).

2004년 유럽의회선거에서 선전한 중도좌파 4당은 ‘통일올리브나무’를 다시 결성하였다. 통일올리브나무는 2005년 ‘이탈리아 연합’으로 확대되었다. 2006년 총선에서 이탈리아 연합은 중도좌파 연정을 출범시켰다. 중도좌파 내각은 아프가니스탄 파병연장 동의안 표결에서 공산당의 반대로 부결되어 붕괴됐으나 이후 치러진 신임투표로 재건되었다. 2007년 여당인 중도좌파의 일부를 흡수한 민주당이 우경화되자, 여당 내의 공산주의재건당, 이탈리아공산당, 민주주의 좌익, 녹색 연합이 이에 반발하면서 “무지개 좌파”를 결성하였다. 2008년 기민당의 연정 탈퇴로 연립정부는 다시 붕괴하였다. 이후 총선에서 민주당이 단독으로 정당명부에 출마함으로써 ‘이탈리아 연합’은 사실상 종결되었다. 중도좌파의 분열로 베를루스쿠니가 이끄는 우파연합이 재집권하였다. 이탈리아의 자유의 집은 2009년 ‘자유의 인민’으로 전환하였다.

대통령선거 결선투표제를 두고 있는 칠레에서 주로 대통령선거를 겨냥한 정당연합이 빈번하다. 1937년에서 사회당, 공산당, 급진당, 노동조합 등이 인민전선을 결성하였다. 인민전선은 1938년과 1942년 대통령 선거에서 급진당의 후보를 당선시켰다.

이후 사회당이 인민전선을 탈퇴했으며, 1946년 대통령에 당선된 급진당 가브리엘 곤살레스 비데라가 1948년 인민전선 내 연정파트너인 공산당을 불법화함으로써 인민전선은 붕괴되었다. 1956년 공산당은 사회당과 다른 좌익 당파와 다시 연합하여 인민행동전선(FRAP)을 결성하였다. 공산당이 합법화되자 인민행동전선은 1958년과 1964년 선거에서 대통령을 출마시켜 28.8%, 39%를 득표하는 등 선전하였다.

인민전선은 1969년 좀 더 광범위한 좌파정당연합인 인민연합(UP)으로 확대되었다. 인민연합은 1970년 3번째 대선에 도전한 아옌데를 대통령에 당선시켰다. 하지만 아옌데 정권 하에서 인민연합에 속해 있지 않은 급진 좌익혁명운동(MIR)과 공산당의 충돌이 발생하였다. 정쟁의 와중에 발생한 1973년 피노체트의 우익친미 군사쿠데타로 아옌데 정권은 쓰러지고 인민연합도 붕괴하였다.

칠레의 ‘민주화를 위한 정당협력체’는 중도와 중도 좌파 정당의 연합으로서 과거 피노체트 장군의 임기연장을 위한 국민투표에 반대하는 16개 정당의 정치협약에서 출범하였다. 이 연합체는 피노체트 장군이 물러난 1989년 이후 장기간 집권하였다. 반면 ‘칠레를 위한 동맹’은 1989년 대선 당시의 우파정당과 중도우파정당의 연합이다. 2010년 1월 대선에서 우파 선거연합인 ‘변화를 위한 연합’(Alianza)의 세바스티안 피녜라(Sebastian Pinera) 후보가 51.61% 득표로 당선되었다. 세바스티안 피녜라후보는 변화를 위한 연합 내 국가개혁당 소속이다. 이 선거에서 1994~2000년에 대통령을 역임한 ‘민주주의를 위한 정당 합작’의 에두아르도 프레이 후보(Eduardo Frei)는 48.39%를 얻었다.

오스트레일리아의 ‘연합정당’은 국민당과 보수적인 노동당원의 연합에 의해 형성된 정당으로서 1931년 총선에서 정권을 장악한 후 지방당과 연립정부를 구성하거나 아니면 단독정부를 구성하면서 10년 동안 오스트레일리아 연방정부를 통치해왔다. 그밖에 스페인 등 다수 국가에서 정당연합이 존재한다. 유럽연합의회가 출범함에 따라 각국의 정당이 연합하여 하나의 정당, 즉 연합정당을 만드는 경우가 있으나, 이 경우에도 공천권은 연합정당이 갖는 것이 아니라 각국의 정당이 갖는다(김영태, 2004).

 

 

 

III. 선거연합의 제도개선 방안

 

1. 현행 정당·선거제도와 선거연합의 가능성

<표14> 각국의 선거제도 비교
총선/지방	독일	프랑스	일본	미국
정당요건	없음	없음	없음	없음
정치단체 (중앙/지방)	불가/유권자단체	제한 없음	요건제한/ 가능	제한 없음(절차는 다름)
통일기호(중앙/지방	정당득표율/정당득표율	없음(투표용지 선택식)	없음(자서) /예외적 기호	주마다 다름
연합공천의 제도화	전국정당과 지역정당	헤지옹결선에서 가능함	전국정당과 지역정당	없음
정당연합	이태리와 칠레 등에서 정당들이 정당연합으로서 선거에 참여함.

 

독일식정당명부제를 실시할 경우 정당이 선거연합을 하지 않더라도 지지율만큼 의석을 보장받는다. 반면 우리처럼 소선거구제를 시행하는 경우 군소정당은 선거연합을 하지 않고서는 당선되기 어렵다. 그 만큼 선거연합의 필요성이 높다. 그러나 현행 공직선거법은 선거연합에서 승리한 정당과 후보가 선거연합의 성과를 독식하는 구조라서 선거연합이 활성화될 수 있는 다양한 방식을 봉쇄하고 있다.

공직선거법에 따르면 정치단체 중 정당만이 유일하게 선거에 참여할 수 있다. 문제는 정당의 요건이 너무 엄격하여 다양한 정치단체의 선거참여를 막고 있다는 점이다. 정당법 제17조에 따르면 5개 이상의 시·도당에서 각각 천 명이상의 당원을 가진 정당만이 등록이 가능하다. 그 결과 특정 지역에만 지지층을 둔 정당은 불가능하다.

또한 정당만이 후보를 공천하고, 통일기호를 받기 때문에 각종 정치단체가 각종 선거에서 후보를 공천하는 것을 물론 추천하는 것도 불가능하다. 나아가 정당이 아닌 정치단체의 지지를 투표용지나 선거벽보에 공표할 수도 없다. 당연히 전국적인 정치단체라고 하더라도 정당이 아닌 이상 지지후보의 기호를 전국적으로 통일할 수 없다.

현행 정당법과 선거법은 정당과 후보자의 관계를 1 : 1의 관계로 특정하고 있어 선거연합의 결과 정당이 다른 정당의 후보에 대한 지지를 투표용지나 법정홍보물에 공표할 수 있는 제도가 없다. 나아가 당원인 자는 자신의 당적으로만 출마할 수 있다. 공직선거법 제49조에 따라 당원인 자는 무소속후보자로 등록할 수 없으며, 당적을 이탈·변경한 때에는 당해 선거에 후보자로 등록될 수 없다.

현행법에서 복수의 정당이 1 명의 후보를 추천하고 그 사실을 유권자에게 공표하여 선거승리의 성과를 공유하는 ‘연합공천’이 불가능하다. 복수의 정당들이 ‘시민연합’과 같은 선거용 단체나 정당을 만들어 후보를 공동으로 공천하고, 선거홍보물에 통일적으로 표기하는 제도도 없다. 그러므로 시민사회단체 소속 후보는 다른 무소속 후보와 구별되지 않는다. 다만 사전에 선거구협상을 통해 각 정당의 출마자가 겹치지 않도록 조정하는 ‘변형된 형태의 연합공천’을 고려할 수 있다.

정당법 제42조 2항은 이중당적을 금지하고 있으며 제55조에 따르면 이중당적자는 1년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금에 처한다. 또한 공직선거법 제49조에 따르면 후보가 이중당적자로 밝혀진 때에는 후보등록이 무효가 되며 당선무효사유가 된다. 그러므로 현행법상 기존의 당적을 유지한 채 선거연합용 정당을 만드는 것은 불가능하다. 정당들이 정치운동단체나 정당협의체를 만들어 선거에 참여할 수도 없다.

공직선거법은 지방선거와 총선, 대선 등 선거의 특성을 고려하지 않고 공천, 기호 등을 일률적으로 규정하고 있다. 공직선거법 제150조에 따르면 투표용지에는 후보자의 기호·정당추천후보자의 소속 정당명 및 성명을 표시하여야 하며, 기호는 1, 2, 3 등으로 표시한다. 비례대표 국회의원선거 및 비례대표 지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당의 기호와 정당명을 표시하여야 한다.

특히 5명 이상의 소속 지역구국회의원을 가진 정당이나 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거 또는 비례대표지방의회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당은 전국적으로 통일된 기호를 우선하여 부여받는다. 원내정당들은 1차적으로 의석순, 2차적으로 정당득표율로 선순위의 기호를 배정받는다. 원외정당과 무소속은 원내정당보다 후순위이며, 각각 명칭 순서 혹은 추첨 순서로 한다.

다만 지역구자치구·시·군의원선거에서 정당이 같은 선거구에 2명 이상의 후보자를 추천한 경우 그 정당이 추천한 후보자 사이의 투표용지 게재순위는 해당 정당이 정한 순위에 따르되, 정당이 정하지 아니한 경우에는 관할선거구선거관리위원회에서 추첨하여 결정한다. 이 경우 그 게재순위는 1-가, 1-나, 1-다 등으로 표시한다.

 

 

2. 선거연합을 위한 정당·선거제도의 개선방안

 

1) 제도적 방안

 

첫째, 정당이든, 시민사회단체이든 지역정당이든 다양한 정치단체의 선거참여를 보장하도록 정당법을 폐지하거나 정당의 요건을 대폭 완화한다. 실제로 일본이나 프랑스는 정당법 자체가 없으며 나아가 정당의 형태를 띠지 않는 ‘기타 정치단체’의 선거참여를 인정하고 있다. 다만 국회 내에서 정당의 난립을 제한할 필요가 있으므로 현재처럼 비례대표 배분에 있어 3%라는 진입장벽을 둘 필요는 있다.

이 경우 지역정당이나 시민사회단체, 유권자단체의 국회의원 선거 참여는 어렵더라도 지방선거 참여는 가능해진다. 또한 이들 정치단체가 다른 지역의 지역정당이나 전국 수준에서 활동하는 정당과 연대하도록 허용한다. 사실 독일이나 일본이 별도의 ‘지역정당’을 법제화하고 있는 것은 아니다. 우리와 달리 정당의 지역적 요건을 별도로 인정하지 않은 결과 일부 지역에서만 활동하는 정당이 가능하다.

둘째, 정당을 포괄하는 정치단체로서 정당연합을 허용해야 한다. 정당과 정치단체의 구별이 명확하지 않다고 볼 때 정당을 포괄하는 정치단체로서 연합정당을 금지시킬 이유가 없기 때문이다. 정당연합은 이탈리아 하원선거에서 보듯이 복수의 정당이 연합체를 형성하여 하나의 정당처럼 선거에 참여하는 것이다. 정당연합이 가능하려면 후보가 복수의 정치단체에 소속되는 현상을 허용해야 한다. 후보자의 이중당적 문제는 각 정당의 노선에 따라 자체적으로 해결하도록 할 일이지, 정당법에서 일률적으로 금지할 것이 아니다. 일본 공직선거법 제86조의 4 ③항에 따르면 공직후보자의 소속정당, 기타 정치단체의 명칭에 관해 “2 이상의 정당 기타 정치단체에 소속하는 때에는 어느 하나의 정당 기타 정치단체의 명칭으로 하되, ④항에서 규정하는 증명서에 관련된 정당 기타 정치단체의 명칭으로 한다.”고 규정하고 있어 이중당적의 가능성을 열어놓고 있다. 독일 정당법 역시 이중당적에 관해 특별한 규정을 두지 않고 있다.

정당연합에 이르지 않는 정당명부결합의 경우 과거 독일하원선거에서 인정한 선례가 있으며, 현재도 프랑스의 헤지옹선거처럼 허용하는 나라가 있다.

셋째, 다양한 정치단체의 추천을 허용해야 한다. 현재 후보의 공천은 정당만이 가능하도록 돼 있어, 시민사회단체나 유권자단체는 국회의원 선거는 물론 지방선거에서도 공천은 물론 추천도 할 수 없다. 정당이 아닌 정치단체의 지지공표도 투표용지나 법정홍보물에 표시할 수 있도록 허용해야 한다. 다만 정당명부를 작성하려면 정치단체의 추천제도와 별개로 정당공천제도는 불가피하다.

넷째, 정당의 규모에 따라 정당명부나 지역구선거 출마자의 기호를 전국적으로 일치시키는 현행 기호제도를 폐지하거나 선거구별로 추첨에 의한 방식으로 전환해야 한다. 지역출마자는 해당 소선거구별로, 정당명부는 해당 권역별로 추첨하면 전국적인 통일기호는 없어진다. 이 경우 원내정당과 원외정당을 구별하여 각각 추첨에 의할 수 있다. 장기적으로는 유권자의 적극적인 선거참여와 혼란을 방지한다는 관점에서 일본처럼 유권자가 후보나 정당의 명칭을 투표용지에 스스로 쓰게 하거나, 프랑스처럼 정당이나 후보자별로 투표용지를 만든 다음 유권자가 마음에 드는 투표용지를 선택하도록 바꿀 수 있다.

2006년 지방선거 결과에서 보듯이 기호제도는 특정정당이 의석을 독식하는 ‘묻지마’ 투표를 조장하여 득표율과 의석비율이 왜곡되는 현상을 심화시키고 있다. 또한 통일기호제도가 폐지되면 지방선거에서 정당공천제의 폐해를 상당부분 완화시킬 수 있다. 다만 독일처럼 권역별로 정당명부 선거구를 정할 경우 권역별로 정당의 기재순서가 달라지므로 전국적인 통일기호 현상은 막을 수 있다.

다섯째, 연합공천을 제한하고 있는 법제도를 개선한다. 당내 공천은 진성당원에 의한 상향식 공천을 법제화하지만, 정당 간의 선거협상의 가능성은 열어 둔다. 예를 들어 후보등록 이후 선거연합에 의해 후보를 사퇴할 경우 불이익을 주는 제도를 개선해야 한다. 후보사퇴는 선거연합의 과정일 수 있으며, 그 자체가 고도의 정치과정이기 때문에 후보사퇴를 제한하려는 제도적 견제장치는 불필요하다. 이를테면 후원금의 경우도 예비후보일지라도 적법하게 사용하고 남은 잔액만을 반환하도록 할 것이다. 다만 후원금을 납부한 지지자의 진의에 근접하도록 후보사퇴 후 후원금 잔액을 정당의 정치자금으로 편입하는 방안이 국고에 환수하거나 기부하는 것보다 합리적이라고 본다.

 

2) 현행법상 연합공천

 

현재의 선거법은 연합공천 제도를 두지 않고 있다. 그러므로 현실적으로 가능한 선거연합은 법적 효과는 없지만 정치협상을 통해 선거구와 후보를 조율하는 ‘변형된 연합공천’이다. 과거 국민회의와 자민련은 1997년 대선을 전후로 DJP연정의 일환으로 수차례 연합공천을 성사시킨 바 있다.

연합공천의 경우 각 정당의 당헌, 당규에 규정된 공천 관련 규정과의 충돌을 조정해야 한다. 정당의 공직후보자를 결정하는 경선제도에 관해서는 공직선거법에 관련 규정이 있다. 그러나 당적을 달리하거나 무소속이 포함된 공직후보자 경선제도에 대해서는 관련 규정이 없다. 그러므로 공직선거법상 경선비용에 대한 보전 등은 이 경우에 적용되지 않으나, 이러한 경선 자체가 규정이 없다고 해도 위법인 것은 아니다.

이를테면 2009년 4월 울산북구 국회의원 재보궐선거를 앞두고 민주노동당 김창현후보와 진보신당의 조승수 후보가 추진하려던 경선에 대해 지역선거관리위원회가 위법하다고 제지하였으나, 이후 중앙선거관리위원회가 적법하다고 인정하였다. 다만 선거일정상의 문제로 두 당 간의 경선은 여론조사에 의한 단일화로 대체되었다.

선거법의 제약으로 연합공천의 시너지 효과는 제한적이다. 이를테면 연합공천을 받은 후보자들의 기호를 통일할 수 없다. 투표용지에 연합공천사실을 표시할 수도 없다. 다만 연합공천의 합의문을 발표하거나 법정홍보물에 그러한 사실을 기재할 수 있다고 본다. 또한 별도의 금지규정이 없는 관계로 자신의 선거구에 후보가 없는 당원은 선거연합의 합의에 따라 다른 당의 선거운동원으로 등록하여 활동할 수 있다.

선거연합의 방식은 다수의 선거구를 묶어 일괄적으로 협상하는 것이 합리적이다. 이를 테면 당선 가능한 광역단체장과 그 지역의 주요 기초단체장선거를 묶어서 협상할 수 있다. 과거 재보궐선거의 선거연합을 보더라도 개별선거구별 협상방식은 전체 선거구를 놓고 볼 때 각 정당이 가지는 지분이 공평하게 관철될 수 없기 때문이다.

선거연합은 정당이 후보에게 공천장을 주기 전에 완료해야 한다. 후보가 공천장을 받아 선거관리위원회에 등록한 이후에는, 소속정당이라도 선거연합의 명목으로 자당의 후보를 강제로 사퇴시킬 방안이 없다. 특히 한국정당의 고질적인 공천 헌금을 고려할 때, 후보등록 이후에는 선거연합이 곤란할 것으로 예상된다. 중도 사퇴한 후보는 기탁금과 선거비용을 보전 받을 길이 없을뿐더러 이미 걷은 후원금 중 잔액을 반환해야 한다. 정치자금법 제21조에 따라 예비후보가 사퇴할 경우는 사용한 후원금까지 국고로 환수 당한다.

이러한 점들을 고려할 때, 선거연합을 하려는 정당들은 공천심사가 개시되기 전에 선거연합 협상을 완료하고 그 결과에 따라 각 정당별 선거구를 결정해야 한다. 나아가 각 정당이 협상력을 높이려면 사전에 유리한 선거구를 선정하고, 관련 후보자를 조기에 발굴할 필요가 있다.