지방자치단체장 부패근절 방안

 I. 지방자치단체장의 부패현황과 사회적 대처

 

 

1. 지방자치단체장의 부패 현황

 

행정일선을 책임지고 있는 지방자치단체장의 부패는 그칠 줄 모르나 이를 바로잡을 수 있는 풀뿌리의 힘은 너무 약하다. 일부 지방자치단체장들이 부정한 지방행정을 일삼음에 따라 자치예산의 횡령과 배임, 낭비가 증가하고 있다. 그 부담은 고스란히 주민들의 몫이다. 또한 자치단체장들이 연이어 낙마함에 따라, 재선거가 끊이지 않는다. 재선거의 투표율은 극히 저조하고, 그 만큼 유권자의 표심이 왜곡되는 등 지방자치의 피로감이 쌓이고 있다.

 

민주노동당은 2006년 지방선거 이후 ‘정치부패 무관용’을 주요공약으로 내세우고, 공직자 부패를 근절하려는 정책을 제시해왔다. 그 내용은 부패정치인에 대한 대통령의 사면권 제한, 재보궐선거 원인제공 정당의 공천금지와 국고보조금 환수, 재산형성과정과 변동사항 공개, 공직자 주요자산 백지신탁제를 통한 업무 외 소득제한, 퇴직공직자의 로비스트화 차단 등이다.

 

이번 2010년 지방선거에서는 지방정치의 부패구조를 개선하고자 낙하산인사와 정실인사 배제, 행정정보공개 확대, 참여예산제 강화, 주민참여 감사기구 설치, 주민참여 위원회 확대 등을 공약으로 내걸었다. 이런 연장선에서 이 보고서는 지방자치단체장의 부패문제를 집약적으로 드러내 정치권과 유권자들을 각성시키고, 정책적 대안을 제시하고자 한다.

부패’는 문화적 가치와 사회조건에 따라 다양하게 정의될 수 있다. 국제투명성기구, 세계은행, OECD, UN 등은 부패를 정의하고, 각 국가별로 부패수준을 평가하고 있다.

 

‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’에 의하면 ‘부패’란 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득 관리 처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위, 이에 따른 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위 등을 말한다.

 

지방자치단체장의 부패는 지방자치단체장이 재선이나 부의 증식 등 유형·무형의 사적 이익을 추구하기 위하여 그 독점적 지위나 재량권을 이용하는 행위를 함으로써 건전하고 공정한 공직수행에 반하는 행위다. 지방자치단체장의 부패는 자치민주주의의 기대가능성을 저하시킬 뿐 아니라 직무수행과 관련된 주민의 신뢰도 훼손한다.

 

자치단체장의 정치부패는 행정 관료의 행정부패와 복합적으로 나타난다. 단체장을 중심으로 위계화 된 지역 네트워크가 부패를 조장할 가능성이 높다. 이러한 수직적 지역 네트워크는 특정호혜성과 특정신뢰를 발생시키는 대신 그와 관련된 부패를 유발한다. 지방자치단체장의 비리는 선거비리, 뇌물, 공금유용과 낭비, 기타 부정행위로 분류할 수 있다. 이중에서 지방자치단체장의 부패는 뇌물수수, 횡령, 배임, 공금유용 등으로 다양하며, 뇌물수수가 가장 대표적인 양상이다.

 

기간 유형	민선 1기	민선 2기	민선 3기	민선 4기
선거법/정치자금법	4(1.6%)	24(9.6%)	45%(18.0%)	34(13.8%)
뇌물수수	16(6.5%)	33(13.3%)	29(11.5%)	12(4.9%)
기타(횡령 등)	3(0.9%)	3(1.1%)	4(1.5%)	6(2.4%)
계	23/245(9%)	60/248(24%)	78/248(31%)	55/246(22%)
*자료: 행정자치부, 2006. 박세정(2006: 200)에서 재인용. 민선 4기는 2009년 현재 기준 * 민선 4기 중 무죄로 판결난 사례는 제외. 자료가 공개되지 않은 울산, 대전, 부산의 경우 유형통계에서는 제외함. 중복 유형의 범죄에 대해서는 선거법, 뇌물수수, 기타 순으로 우선순위 배정.

 

역대 지방자치단체장의 기소현황을 보면 민선 1기 23명，2기 59명，3기 78명 등으로 늘어나는 추세다. 특히 행정자치부의 ‘민선4기 지방자치단체장 기소현황’ 에 따르면 2010년 3월 현재 민선 4기 기초단체장 가운데 비리와 뇌물수수 등 혐의로 기소된 단체장은 94명으로 전체의 41%에 이른다. 이 가운데 29명이 대법원에서 유죄판결을 받았다. 기초자치단체장 중 35명이 각종 비리나 선거법 위반, 국회의원 출마 등 사유로 중도 하차한 것으로 나타났다. 이는 전체 230명의 15%나 된다.

 

이 보고서는 사법기관에 의해 뇌물수수로 처벌받거나, 자진사퇴하거나, 자살한 23개의 사례를 검토했다. 이외에도 자치단체장이 뇌물수수 혐의로 수사 중인 사례가 있으나 검토대상에서 제외했다. 뇌물 혐의로 처벌받은 지방자치단체장은 모두 기초단체장이다.

 

 

뇌물은 주로 민원사무와 관련된 토착비리에 집중돼 있다. 뇌물사건에서 청탁의 유형을 살피면 각종 인허가가 제일 많다. 건설 관련 인허가가 가장 많고, 사업인가와 골재 채취의 허용 등 특혜성 행정이 대부분이다. 공용물이나 공공시설의 건축과 같은 관급공사계약이 다음으로 많다. 주로 입찰 비리라고 볼 수 있다. 물품 조달분야와 관련된 뇌물은 별로 발견되지 않는데, 관련 절차가 정비된 이유도 있지만, 자치단체장이 개입할 정도로 이권이 크지 않은 측면도 있다. 나머지는 인사비리와 도시계획 등이 차지하고 있다.

 

뇌물의 액수는 청탁의 대상에 따라 차이가 있으며, 보통 인사 청탁이 광범위한 반면 액수가 작고, 도시계획의 경우 24억의 뇌물을 받을 정도로 액수가 크다. 관급공사와 인허가는 청탁대상에 따라 다르나 보통 도시계획보다 적은 액수이다. 뇌물수수의 방식은 청탁자로부터 직접 받거나 비서, 부인 등 측근을 통해 받는 것이다. 믿을 수 있는 측근을 통해 받으면, 사후에 뇌물수수가 발각되더라도 자치단체장이 범행을 부인하거나 은폐할 수 있어 최근에 그 사례가 증가하고 있다.

 

 

2. 공직자 부패와 사회적 대처

 

역대 정부의 부패실태조사 결과를 보면 노태우 정부 하에서 국무총리 행정조정실에 의하여 “공직사회 건전도”라는 개념 하에 공직부패 실태에 대한 측정이 이루어졌다. 이는 이권개입, 뇌물인사, 사치생활, 공금 유용, 무마묵인비의 하위 지표로 구성되는데, 측정 결과가 가장 이상적인 수준인 100점을 기준으로 47.5에서 61.8에 분포되어 부정적인 결과를 보여주었다.

 

김영삼 정부 하에서 정치자금법 등을 개정하고, 금융실명거래법을 제정했다. 또한 감사원장 자문기구인 부정방지대책위원회 주관으로 “공무원 부조리에 관한 인식” 조사가 이루어졌다. 이 조사의 주요 항목으로서 공금유용 가능성, 금품 수수 청탁가능성, 소액 사례금 수수 가능성, 그리고 상납금 수수 가능성이 있다. 이전 정부에서의 부패실태 조사와 비교하여 상대적으로 긍정적인 것으로 나타났다. 다만 소액의 사례금은 상대적으로 덜 부패한 것으로 인식하는 경향이 있음을 보여주고 있다.

 

김대중 정부 하에서 부패방지위원회를 중심으로 체계적이고 정기적인 실태조사가 이루어졌다. “청렴도 조사”라는 명칭으로 이루어졌으며, 부패인식과 부패경험으로 구분하여 조사가 이루어졌다. 처음 조사가 이루어진 2002년에는 부패인식과 부패경험이 각각 6.7과 6.4로 조사되었는데, 2003년에는 각각 8.4와 7.1로 증가한 것으로 조사되었다.

 

노무현 정부는 2007년에 체감청렴도와 잠재청렴도로 기존의 지표체계를 일부 재구성했다. 2005년 3월 정치인, 공직자, 기업인이 시민사회와 함께 투명사회를 위해 노력하기로 합의한 투명사회협약이 체결된 바 있다. 각 부문은 분담금 납부와 실천과제 이행, 각 지역별 협약과 분야별 협약 등 추가 협약 등을 추진한 결과 ‘협력을 통한 부패 통제 방법으로서의 투명사회협약’이 국제사회의 주목을 받기도 했다.

 

대통령 직속의 독립기구였던 국가청렴위원회가 이명박 정부 들어 폐지되고, 국민고충처리위원회, 행정심판위원회와 통합하여 국무총리 소속 국민권익위원회가 출범했다. 부패방지업무는 국민권익위원회 부서인 ‘부패방지부’로 축소되었다. 이명박 정부는 기존의 “청렴도 조사”를 보완했는데, 측정결과 이전 정부의 경우와 비교하여 상대적으로 다소 낮은 점수를 보여주었다. 즉 부패지수, 투명성지수, 그리고 책임성 지수가 각각 8.46, 7.74, 8.12로 나타났다.

 

이명박 정부는 공공-기업-시민사회의 자발적 참여와 협력을 근간으로 하는 투명사회협약인 K-PACT을 일방적으로 파기했다. 국민권익위원회는 2009년 반부패를 위한 공공-민간 협력체인 ‘투명신뢰사회실현을 위한 정책협의’를 추진했으나, 관련 단체들의 반발을 샀다.

 

한편 시민단체들은 반부패 입법으로서 내부고발자보호법, 부패방지법, 자금세탁방지법, 고위공직자 인사위원회법, 인사청문회법, 고위공직자 비리조사처 설치에 관한 법 등을 추진해왔다. 이들은 재정신청범위를 확대하려는 형사소송법 개정과 백지신탁 도입, 퇴직 후 취업제한제도 강화 등을 제기했다. 이밖에도 공직선거법, 국정감사 및 조사에 관한 법, 선거관리위원회법, 정치자금에 관한 법, 국회법, 정보공개법, 범죄수익은닉의 규제 및 처벌에 관한 법 등의 개정을 요구했다.

 

부패에 대한 역대 정부의 대응을 평가하면 시민단체에 의하여 다양한 정책들이 제안되었지만, 정부는 방어적 입장에서 대응하였다. 제기된 문제의 일부를 수용했지만, 다른 이해관계자의 반대를 이유로 입법화를 지연시켰다.

 

현재 공직자윤리법과 부패방지법은 관련 규정들을 각각 규정하고 있으나, 공직부패에 체계적으로 대응하기에는 역부족이다. 한편으로는 관련 법률들이 부처의 이기주의나 관할권 욕심으로 정비되지 못하고 있다. 특히 이명박 정부 하에서 반부패관계기관협의회는 폐지되었으며, 공직자윤리위원회- 국가청렴위원회 일원화도 무산되었다.

 

 

 

II. 지방자치단체장 부패의 사회적 비용

 

 

1. 지방자치에 대한 부정적 인식 확산

 

지방자치단체장의 부패는 지방행정의 공정성에 걸림돌이 되고 있다. 행정부패가 증가할수록 주민의 지방정부와 지방정치에 대한 불신이 고조된다. 이러한 불신은 중앙정부에 대한 불신으로 발전할 수 있다. 또한 해당 자치단체장이 부패문제로 물러나면, 차기 단체장이 선출될 때까지 지방행정의 공백이 불가피하다. 그 결과 지방행정의 안정성과 일관성이 훼손된다.

 

 

 

지방자치단체장의 부패는 재선거의 대표성을 왜곡하여 선거불신을 자초하고 있다. 재선거는 유권자에게 재투표의 불편을 안겨주고 관련 예산도 낭비시킨다. 재보궐선거는 유권자에게 외면 받고 있어 극히 저조한 투표율을 보이고 있다. 역대 재보선투표율은 최저 21%, 최고 41.9%이며, 보통 20% 대 후반에서 30% 대 초반을 유지하고 있다. 이러한 투표율은 동시선거보다 최소 30% 정도 낮다.

 

당선자의 득표율을 투표율의 50% 수준으로 추정하더라도 당선자는 전체 유권자의 15%를 약간 넘는 지지를 얻은 셈이다. 결국 전체 주민의 극소수가 지지하는 자치단체장이 당선됨으로써 지역표심이 왜곡되고, 단체장의 주민 대표성이 훼손된다.

 

지방자치단체장의 부패는 지역사회의 통합을 해친다. 부패의 후유증으로 단체장과 지방의회, 그리고 관련 공무원의 책임논란이 불거지고, 관련 행정을 둘러싸고 이해관계가 대립하는 주민 사이에 갈등이 발생한다. 지방자치단체장의 부패가 반복된다면 지방자치에 대한 시민들의 피로감은 누덕되고, 그 만큼 풀뿌리민주주의의 정착은 어려워진다.

 

 

2. 예산의 낭비

 

부패한 지방자치단체장이 불법 부당한 행정을 일삼는 결과, 지방자치단체의 예산이 낭비되고 있다. 뇌물은 공사금액이나 조달금액에 반영되어 결국에는 주민의 세금으로 메워진다. 청탁에 의해 불필요한 사업을 집행하거나, 정상적인 비용을 초과하여 지출한다. 이를 테면 쓰레기 소각장을 적절한 규모 이상으로 건설할 수 있다. 또한 최적의 행정방식을 채택하지 않은 결과, 목표 달성에 실패할 경우 관련 예산과 인력이 낭비된다.

 

청탁과 무관하게 자치단체장이 공금을 유용하거나 낭비하는 경우도 있다. 불필요한 전시성, 선심성 사업을 책정하거나 불투명한 업무추진비를 지출하는 것이 대표적인 사례다. 공무원노조는 2010년 3월 전국적으로 자치단체장의 업무추진비를 조사하여 공개한 바 있다.

 

공직선거법상 공직선출자가 사임 등의 사유로 결원이 될 경우는 보궐선거를, 당선무효가 될 경우는 재선거를 치루며, 이는 동시에 시행된다. 지방자치단체장의 뇌물수수 등 부패는 선거법 위반과 함께 자치단체장 낙마의 주요 원인이다. 심지어 동일한 자치단체에서 임기를 채우지 못하는 단체장이 연이어 발생하는 경우가 있다. 경북 청도군에서는 군수가 1년마다 낙마하여 현재는 세 번째 군수가 임기를 채우고 있다.

 

재보궐선거비용은 선거관리위원회의 선거관리비용, 후보자의 선거비용, 유권자 등의 사회적 비용으로 구분될 수 있다. 이 중 정확하게 추계되는 것은 선거관리비용 정도이다. 현재 국가와 해당 지방자치단체가 재보궐선거 관리비용을 부담하도록 돼 있다. 즉 주민이 해당 세금을 부담해야 한다.

 

한나라당 장제원 의원이 중앙선거관리위원회로부터 제출받은 2009년 국정감사 자료에 따르면, 선거관리비용이 국회의원의 경우 평균 10억 5,139만원, 기초자치단체장은 5억 3,083만원, 광역의회 의원은 2억 606만원, 그리고 기초의회 의원이 1억 3,243만원의 비용이 드는 것으로 나타났다.

 

지난 2006년 이후 국회의원 재보궐선거는 2006년 상하반기, 2007년 상반기, 2009년 상반기 등 총 4회, 기초자치단체장 등 지방선거 재보궐선거는 총 6회가 있었으며, 그 중 3회는 국회의원 재보궐선거와 동시에 실시됐다. 198개 선거구에서 실시된 총 7번의 재보궐선거 관리비용이 572억원에 달하는 것으로 나타났다.

 

4대 민선 자치단체장의 재보궐선거 관리비용을 살피면 선거집행액과 보전금액을 합쳐 260억 원에 달한다. 재보궐선거에 출마하는 후보자의 선거비용과 투표에 참여해야 하는 유권자의 사회적 비용은 선거관리비용의 수배에 이를 것으로 추정된다.

 

공직선거법에 따라 기초단체장의 법정 선거비용제한액은 ‘9천만원＋(인구수×200원)＋(읍ㆍ면ㆍ동수×100만원’ 로 산정된다. 인구 50만 명에 동수가 20개인 구를 기준으로 한다면 2억 천만 원 수준이다. 후보자가 4인이라고 볼 때 법정한도 선거비용만 8억4천만 원이므로 35곳의 기초단체장 재보궐선거가 치러졌을 때 294억 정도이다.

 

법정 외 선거비용은 이 액수의 수배에 해당할 것으로 추정할 수 있다. 따라서 기초단체장의 선거관리비용, 선거비용을 합치면 천억 원대가 넘을 것으로 추산되며, 전체 지방선거의 재보궐선거비용은 수천억 원에 이를 것으로 보인다.

 

여기에 유권자가 치러야 하는 사회적 비용이 추가된다. 현재 공직선거법에 의해 당선자가 이후에 선거법이나 정치자금법을 위반하여 당선 무효형을 확정 받으면 위법하게 보전 받은 선거비용을 추징당한다. 그러나 당선자가 이후 다른 선거에 출마하기 위해 사퇴하는 경우나, 다른 비리나 부패로 인해 당선 무효형을 받은 경우는 선거비용의 추징이 없다. 이 경우에도 후보나 공천한 정당에게 선거관리비용을 추징하는 방안이 필요하다.

 

공직선거의 당선자가 당선무효가 됐을 경우, 해당 후보를 추천한 정당의 재선거 공천금지를 신중하게 고려할 수 있다. 재보궐선거를 아예 치루지 않는 방안도 고려할 수 있다. 프랑스 하원처럼 입후보 당시 예비후보자를 지정하고, 투표용지 등에 표시하여 당선자가 사임하는 경우 승계하도록 할 수 있다. 다만 당선무효사유가 있을 경우 예비후보의 당선도 무효이므로 재선거를 치룰 수밖에 없다고 본다.

 

미국의 상원은 결원이 생길 경우 주지사가 후임자를 지명하는데, 이와 유사하게 소속 정당이 지명하는 방식을 고려할 수 있으나, 역시, 당선무효의 경우에는 재선거를 할 수 밖에 없다. 당선무효의 경우 재선거를 치르지 않고, 선거 당시 차점자를 당선자로 선언하는 방식도 고려할 수 있으나 유권자의 진의에 반할 수 있다.

 

 

3. 국가와 지방자차단체 경쟁력 저하

 

지방자치단체장의 부패는 관련 행정작용의 완결성을 저해하고 있으며, 부패가 폭로되는 순간 행정만족도를 떨어뜨린다. 상하수도, 납골당, 쓰레기소각장 등 각종 관급공사 과정에 뇌물이 오고 갈 경우, 공공시설의 부실공사가 초래될 수 있으며, 이는 공공서비스의 질적 저하로 직결된다.

 

부패에 관한 세계적 지표를 보면, 한국의 부패 수준은 여전히 부패 후진국이라는 오명을 벗기 힘들다. 국제투명성기구(TI)에서 매년 발표하는 부패인식지수(CPI)에 따르면 한국의 CPI는 2008년 10점 만점에 5.6점을 기록해 180개국 가운데 40위에 그친데 이어, 2009년에는 5.5점으로 0.1점이 하락했다. 이는 2003년 이후 6년 만에 점수가 낮아진 것으로, 세계 CPI 평균보다는 높지만, OECD 국가 CPI평균인 7.04점 보다는 낮다.

 

자치단체장의 부패는 해당 자치단체의 경쟁력을 훼손시킬 뿐만 아니라 국가경쟁력도 저하시키고 있다. 절대적으로 한정돼 있는 토지 등이 불법 부당하게 개발됨으로써 자원의 효율적인 분배에 실패하고, 그 결과 사회 전반의 경쟁력이 떨어진다. 부패와 관련된 국제협약에서 부패정도에 따른 패널티를 적용할 경우 그 만큼 국가경쟁력이 낮아진다. 부패와 국가경쟁력의 관계는 부패지수와 GNI 간의 비교로 추정할 수 있다.

 

세계경제포럼(World Economics Forum)에서는 매년 세계경쟁력보고서(Global Competitiveness Index: GCI)를 발표하고 있는데, 여기서는 부패와 국가경쟁력의 상관관계를 다루고 있다. 이에 따르면 한국 공공부문의 부패정도는 우리 국민 1인당 국민소득 4분의 1 수준인 말레이시아, 남아프리카공화국과 같은 것으로 조사되고 있다.

III. 지방자치단체장의 부패환경과 근절방안

 

 

1. 부패의 정치적 환경과 근절방안

 

 

1) 풀뿌리 일당지배의 청산

 

지방권력 독점은 부정과 비리의 온상이 되고 있다. 특정정당이 지배하는 지역에서 정치인과 토착세력의 유착이 심화되고 있으며, 그 결과 수의계약 등 각종 비리가 터져 나오고 있다. 또한 인사비리, 졸속사업, 방만한 예산집행, 주민무시 행정 등이 자행되고 있다. 일당지배의 지방자치아래에서는 지방자치단체장이 부패하더라도 지방의회에서 이를 문제 삼기는커녕 감싸주는 경우가 허다하다.

 

위 그림의 4기 지방선거의 결과를 보면 한나라당이 지방정치를 지배하고 있다. 한나라당은 광역단체장 16명 중 12명, 광역의원 733명 중 557명, 기초단체장 230명 중 155명, 기초의원 2888명 중 1621명을 차지하고 있다. 특정정당의 지역독점은 단체장 차원을 넘는다. 민주당은 호남에서, 한나라당은 영남과 수도권에서 국회의원, 광역단체장, 광역의회, 기초단체장, 기초의회 등 모든 권력을 독점하고 있다.

 

지방정치를 특정 정당이 독식한 지역에서는 정당간의 경쟁과 감시가 실종돼 지방정치인의 부패가 타 지역보다 심각하다. 뇌물수수로 형을 선고받은 단체장의 당적을 보면 호남은 전원 민주당 소속인 반면, 나머지는 전부 한나라당 소속이다. 한나라당이 25개 구청장을 모두 '싹쓸이'한 서울 구청장의 40%, 시의원의 40%가 뇌물비리와 선거법 위반으로 당선무효 되거나, 중도 사퇴한 것으로 드러났다.

 

수도권 기초단체장 66명 중 무소속 4명, 민주당 1명을 제외하면 전원 한나라당 소속인데, 이 중 절반이 각종 비리혐의로 처벌받았거나 수사 중이다. 한나라당 내에서 조차 수도권 기초단체장 물갈이론이 나올 정도이다. 이들 지역에서 한나라당의 부패는 단체장에만 국한되는 것이 아니라 지방의원까지 광범위하다.

 

민주당 역시 지방정치를 독식한 호남에서 부패의 악습을 청산하지 못하고 있다. 전남지역 군수 중 5명은 군수 재직 중 구속되는 기록을 남겼다. 민선 4기 전남지역 군수 22명 중 9명(41%)이 비리에 연루돼 직위를 상실했으며, 알선수재 연루 혐의와 업무상 배임 혐의를 각각 받고 있는 화순군수와 구례군수까지 포함하면, 전남지역 군수 중 절반이 비리를 저지른 셈이다.

 

민주당 역시 그 부패가 자치단체장에만 국한되지 않는다. 2006년 지방선거 당시 당선된 광주시의원 19명은 모두 민주당 소속이었는데 이 중 5명이 선거법 위반 또는 비리 등으로 의원직을 상실했다. 광주 남구의 한 시의원 선거구에선 4년 동안 무려 세 차례나 재선거를 치렀다.

 

정당 간의 경쟁이 사라진 지방정치에서 지배정당이 부패하더라도 이를 견제할 정치세력이 없다. 선거과정에서 부패가 발각되더라도 지역구도에 갇힌 유권자들은 지배정당의 후보를 무조건 찍는다. 간혹 특정정당에서 탈당한 무소속 후보를 당선시키는 방식으로 지배정당을 견제할 뿐이다. 즉 부패에 대한 정당 외부의 통제가 없다.

 

정당 내부의 통제도 실종된 상태다. 지배정당의 소속이면 무조건 당선되기 때문에 지배정당은 후보공천에 있어 주민과 다른 정당의 눈치를 볼 필요가 없다. 실제로 부패와 비리에 연루된 후보들이 공천되고 당선되는 경우가 늘고 있다.

 

지방정치의 부패를 막는 근본적인 방안은 지방차원에서 복수정당제를 복원하는 것이다. 이는 특정지역에서 지배정당만을 지지하는 유권자의 지역투표 경향이 약화돼야 가능하다. 유권자의 민주주의 의식이 성장하는 것과 동시에, 특정정당이 지역정치를 독점하지 못하도록 정당제도와 선거제도를 고쳐야 한다.

 

특정정당의 지역정치 독점은 자신의 득표율보다 훨씬 많은 의석을 보장하는 현행의 소선거구제도 때문에 가능하다. 정당명부제를 도입한다면 호남이라도 한나라당의 득표율이 전혀 없는 것이 아니므로 득표율에 따라 의석을 배분하면 민주당이 지방의회를 독식하는 현상을 막을 수 있다. 마찬가지로 영남과 수도권 등 한나라당이 독식하고 있는 지방의회에도 다른 정당의 진출이 가능해진다.

 

지방선거 차원에서 전면적인 정당명부를 도입해야 한다. 소선거구와 정당명부를 결합하는 독일식 정당명부는 비례대표 의석이 적기 때문에 그 효과가 적다. 프랑스도 헤지옹 의회와 코뮨의회 같은 지방선거에서는 전면적인 정당명부제를 실시하고 있다. 비례대표의석을 늘리고 소수정당에게 우선권을 주는 방안도 가능하다. 다만 불이익을 받는 정당과 이익을 받는 정당 간의 차별에 있어 합리적 근거가 없다는 비판을 피할 수 없다.

 

현재의 전국적인 통일기호는 ‘묻지마 투표’를 유도하여 지역의 일당지배에 일조하고 있다. 현재의 기호제도를 폐지하고, 지지후보나 정당을 기입하는 일본, 투표용지를 선택하게 하는 프랑스의 입법례를 고려하여 유권자가 적극적으로 지지후보와 정당을 선택하게 하는 투표방식으로 전환해야 한다.

 

현재는 부패정치인이라도 공천헌금을 납부하고, 암암리에 공천 뇌물을 주는 방식으로 형식적인 공천심사와 경선을 통과하여 지배정당의 후보로 공천되고 있다. 향후에는 진성당원에 의한 상향식 공천을 원칙으로 하고 예외적으로 지지자를 포함시키는 개방형 경선제로 전환해야 한다.

 

또한 정당의 공직후보경선에 등록하는 과정에서 비리에 연루된 인사들을 배제하는 방안을 마련해야 한다. 개발사업과 관련된 인허가 비리가 집중적으로 발생하고 있는바, 공천과정에서 부동산투기에 연루되었거나 개발사업의 투명성을 저해할 개연성이 있는 후보들을 철저히 검증해야 할 것이다.

 

 

2) 지방권력분립의 재정립

 

전국의 광역의회 현황을 보면 수도권과 영남은 90% 이상이 한나라당 의원이며, 반대로 호남은 대부분 민주당(구 열린우리당 포함) 소속이다. 기초의회의 경우도 비슷한 양상을 보이고 있다. 2006년 5.31 지방선거의 결과를 보면 전북, 전남, 광주 지역의 기초의원 당선자 중 한나라당 소속 의원은 한 명도 없다. 반면 부산, 대구, 경북, 경남 지역의 기초의원은 대부분 한나라당 소속이다. 특히 대구는 102명 중 99명이 한나라당 소속이다.

 

이처럼 특정정당이 입법기능과 행정기능이 독점한 결과, 단체장과 지방의회의 상호견제가 실종되고 있다. 지방차원의 권력분립이 와해된 셈이다. 예를 들어 수도권과 영남에서 지방의원 대부분이 한나라당 소속이어서 같은 당 소속의 단체장을 제대로 감시 통제하지 못하고 있다. 부패가 발각된 이후에도 감사와 제재 등 적절한 조치를 취하지 못하고 있다. 제 식구 봐주기로 일관하고 있는 것이다.

 

강북구청장이 공공근로자를 동원하여 부인의 땅에 농사를 지었다는 야당 구의원의 폭로가 있었지만, 대부분 한나라당 의원인 구의회는 진상규명을 요구하는 안건을 부결시켰다. 이런 양상은 민주당이 지배하고 있는 호남에서도 마찬가지다.

 

지방정치의 복수정당제를 복원함과 동시에 지방의회의 단체장 견제권한을 강화해야 한다. 의회의 감사, 조사기능을 확대하고, 특히 예산이나 재정에 대한 통제를 강화해야 한다. 단체장이 지방의회에 회부하거나 보고해야 할 사항을 확대하는 조례를 제정할 수 있다. 지방자치법 35조에 의하면 의회는 스스로의 결정에 의해 의결사항을 추가할 수 있다. 또한 지방자치단체장으로부터 독립성을 확보하기 위해 지방의회 공무원에 대한 인사권을 단체장에서 지방의회로 이양해야 한다.

 

지방의회가 자치단체장을 제대로 통제할 수 있도록 주민이 지방의회를 독려해야 한다. 먼저 주민투표, 주민발의, 주민소환이 활성화될 수 있도록 요건을 완화할 필요가 있다. 의회가 자치단체장의 부패를 묵인하고 의제화하지 않을 경우 주민의 발의로써 지방의회의 안건으로 상정할 수 있는 제도가 필요하다. 이는 현행의 조례발의 이외에 지방의회의 기타 안건 발의의 성격을 갖는다.

 

자치단체장에 대한 효과적인 주민소환이 가능하도록 국정조사의 기능을 하는 ‘주민조사 청구제도’를 고려할 수 있다. 이 경우 주민소환 이전에 비리와 부패 의혹에 대해 조사할 수 있는 민관 감사위원회 등 객관적인 조사위원회가 필요하다.

 

 

 

 

3) 지방토호와 지방정치의 유착 근절

 

기초의원의 직업분포를 보면 지방토호가 지방선거를 통해 정치세력화 되고 있다는 것을 알 수 있다. 1기 기초의원 후보자와 당선자의 직업을 분류하면 대다수가 자영업자들이다. 그 중에서 농축산업, 상업, 건설업이 많다. 이는 지역의 재력가들이 대거 지방의회에 진출했음을 보여준다. 특히 건설업은 단일 업종으로 비율이 가장 높아 지방의원 100명 중 7-8명이 건설업자인 셈이다.

 

4기 기초의원 후보자와 당선자의 직업을 분류하면 1기에 비해 정치인의 비율은 높은 반면, 농축산업과 상업의 비율은 상당히 낮으며 건설업의 비율은 비슷하다. 이는 의원과 겸직하고 있는 토호세력들이 재선하고 있다는 것을 의미한다. 건설업자의 경우 의원과 겸직하고 있는 경우를 고려하면 1기보다 그 비중이 오히려 증가했다는 것을 추정할 수 있다. 이러한 결과는 광역의원도 마찬가지다. 2007년을 기준으로 광역의원의 직업을 분류하면 상업 20%, 농업 14%, 건설업 10%이다.

 

지방정치에 진출한 지방토호들은 풀뿌리민주주의의 정착보다 이권에 더 집착하고 있다. 땅을 소유한 지방의원이 도시계획의 이해당사자가 될 수 있으며, 의원이 건축업자인 경우 준공허가 등이 상대적으로 용이하다. 관급공사의 경우도 직간접적으로 이해관계를 가질 수밖에 없다. 심지어 토착세력이 핵심적인 정치권력으로 성장하는 경우도 발견된다. 화순군의 경우 가족이 번갈아 가며 자치단체장에 당선되거나 군의회 의장을 차지하여 비리를 저지르다 결국 구속됐다.

 

지방정치에 진출하지 못한 지방토호는 지방권력화 된 다른 지방토호와 연결돼 있다. 또한 지방토호가 자치단체장에게 뇌물을 주면서 유착관계를 유지하고 있다. 아파트 건설, 골프장 건설, 도시계획의 편입과 관련된 토지소유자들이 투기이익 추구하며 정치권과 손을 잡고 있다. 각종 관급공사를 담당하는 건설사 역시 지역토호의 성격이 강하다. 통영시장 뇌물사건에서 보듯이 조선업체와 같은 지역의 중견기업도 부패한 토호세력으로 전락하고 있다.

 

사업체와 토착세력, 단체장 간의 커넥션이 형성되기도 한다. 창녕군의 4기 자치단체장 두 명은 모두 골재채취업자들로부터 뇌물을 받은 혐의로 사법처리 됐다. 고성군수는 관내의 사업체에게 특혜나 편의를 제공하고, 그 대가를 자신의 선거운동을 도왔던 지방토호에게 제공하도록 압력을 행사했다. 오산시장 역시 아파트공사현장 식당의 운영권을 자신의 선거를 도와준 새마을부녀회장에게 주도록 압력을 행사했다.

 

수도권은 전반적으로 아파트공사와 관련된 건설업체와 유착이 빈번하다. 전원도시의 경우 골프장 인허가와 관련된 부패가 뿌리 깊다. 안성시장은 지역의 골프장 수 곳에서 인허가와 관련된 뇌물을 반복적으로 받았으며, 한나라당 의원들도 연루돼 기소됐다.

 

먼저, 지방토호의 지방의회진출을 차단해야 한다. 지방의원은 상당한 수당을 받고 있으므로 겸직을 엄격하게 제한해야 한다. 특히 건설업과 같이 특정 업종의 경우 임원이나, 일정 비율 이상의 지분을 소유한 사업주의 의원겸직을 금지해야 한다. 지방의회 차원에서 백지신탁과 같은 공직자 재산감시제도를 강화해야 한다. 또한 겸직을 허용하는 경우 이해관계가 있는 상임위원회에서는 배제해야 하면, 각종 심의와 의결에 회피나 제척제도를 도입해야 한다.

 

나아가 풀뿌리민주주의를 발전시킬 다양한 지역인사들이 지방의회에 진출하도록 제도를 개선해야 한다. 지역사회에서 오랫동안 생활의 토대를 잡고, 신망을 받고 있는 의사나 약사와 같은 전문직의 지방의회 진출이 확대돼야 한다. 지방정치를 감시할 수 있는 조직망과 식견을 갖고 있는 교사나 공무원의 지방의회 진출도 확대돼야 한다. 정당가입과 입후보를 제한당하고 있는 하급공무원과 교직원의 정치참여를 허용해야 한다. 외국의 경우 교사나 하급공무원의 비중이 높으나 우리는 1% 미만이다.

 

 

4) 고비용 선거구조 개선

 

지방자치단체장의 부패 동기를 살피면 공천헌금, 조직관리비용, 선거운동 자금 등 재선자금 마련이 가장 많다. 가장 빈번한 뇌물수수 동기는 선거 빛의 청산이다. 실제로 뇌물을 받은 지방자치단체장의 상당수는 선거 빚에 시달리고 있었다.

 

경남 양산시장은 62억 원 선거 빚과 정치자금 문제 등의 이유로 59억 원을 대출받았고, 이를 갚기 위해 부동산개발업자들에게 정보를 주고 24억 원의 뇌물을 받았다. 그는 검찰이 수사에 들어가자 자살을 택했다. 창녕군수는 선거 빚을 청선하려고 자신의 회사자금을 빼돌리다 발각됐다. 군포시장은 선거법위반으로 인한 재판 비용을 마련하기 위해 뇌물을 받았다.

 

자치단체장의 부패 동기를 줄이려면, 돈이 적게 드는 선거제도를 만들고 선거공영제를 강화해야 한다. 기초단체장 선거비용은 5억 - 10억 정도로 알려져 있는데, 선거비용은 공천비용, 조직관리비용, 선거운동비용 등으로 구분할 수 있다. 지방자치단체장이 연봉을 4년 동안 저축한다고 해도 법정선거비용 수준에 불과하다.

 

특히 선거비용에서 유력정당의 공천을 받기 위한 특별당비와 공천헌금의 비중이 높다. 일당지배의 지방정치에 있어 정당의 공천은 당선을 의미하므로 출마자들의 공천경쟁이 치열하다. 기초의원과 기초단체장, 국회의원까지 공천권과 공천헌금을 매개로 연결돼 있다. '공천헌금 -> 금권정치 ->부패'라는 연결고리를 끊어야 한다.

 

중앙당에 납부하는 공천당비보다 지역구 국회의원 등에게 납부하는 비공식적인 공천헌금의 규모가 더 크다. 지방선거 후보자의 비공식적인 공천헌금은 지역구 국회의원의 차기 재선자금으로 활용되고 일부는 중앙당의 권력자에게 전달되는 방식이다. 이를테면 2010년 4월 한나라당 소속의 여주군수가 실질적인 공천권을 갖고 있는 같은 당의 국회의원에게 2억 원의 현찰을 전달하다가 체포됐다.

 

공천헌금 문제는 한나라당뿐만 아니라 민주당 역시 자유로울 수 없다. 전남의 군 지역에선 선거법 위반 혐의로 공천에서 탈락할 위기에 처했던 민주당 도의원 출마 후보자가 5천만 원 이상을 민주당 군수후보자에게 공천대가로 헌납했던 사례가 있다. 2006년 4월에는 민주당 현직 사무총장이 지방선거를 앞두고 국회의원에게서 전북 김제 시장 공천을 받게 해달라는 청탁을 받고 현금 4억 원이 든 사과상자를 받다 현장에서 체포됐다.

 

현재 각 당은 공천심사위원회를 운영하고 있지만 유명무실하며, 사실상 중앙당과 지역의 실력자가 공천권을 갖고 있다. 원칙적으로 진성당원에 의한 상향식 공천제로 전환해야 한다. 조직관리 비용과 선거운동비용을 절감할 수 있는 제도가 필요하지만, 한편으로는 기초단체장 재임 중에 일정 금액 한도의 후원회를 허용하는 방안을 검토할 수 있다.

 

 

2. 비리의 행정적 환경과 근절방안

 

1) 지방자치단체장의 권한 분산

 

지방자치단체장은 자치단체의 고유사무뿐만 아니라 국가와 상급자치단체로부터 위임받은 단체위임사무, 기관위임사무까지 관장하고 있다. 또한 이와 관련된 인사, 예산, 조직, 감사 등을 총괄하고 있다. 또한 기초단체장은 광역단체장과 달리 행정 일선에서 민원처리를 실질적으로 책임지고 있어 비리와 부패에 연루될 가능성이 높다. 각종 인·허가권과 승진인사권을 쥐고 있는 만큼 지역의 유지에서부터 공무원들까지 지방자치단체장에게 ‘줄서기’를 마다하지 않는다.

 

지방자치단체장의 과대한 권한을 축소해야 한다. 자치단체장이 자치단체 업무에 관한 정치적 감독권한만 갖고 행정적 권한을 내부 기구와 관료에 위임하는 것을 검토할 수 있다. 지방자치단체장을 따로 뽑지 않고, 지방의회 의장이 단체장을 겸하는 방식도 고려할 수 있다. 이럴 경우 지방의회 의장인 단체장은 행정전문가를 행정부시장으로 임명하여 행정실무를 총괄하도록 할 수 있다. 시장은 일상적으로 행정부시장을 감독하고, 임면할 수 있다. 시장은 직접 민원에 관여하지 않음으로써 부패의 소지를 없애고, 대신 관료의 부패는 엄격히 처벌하면 된다.

 

실제로, 프랑스는 헤지옹이나 코뮨 등의 지방선거에서 정당명부제를 전면적으로 실시하면서, 지방자치단체장을 따로 뽑지 않고, 명부의 1 순위자가 지방의회의 의장과 단체장을 겸한다. 독일도 일부 지역에서 의장이 시장을 겸직한다. 이럴 경우 단체장의 역할은 정치적 책임과 행정감독에 치중한다. 단체장이 지방의회의 의장인 관계로 지방의회에서 지방행정에 대한 광범위한 통제가 일상적으로 진행된다.

 

또한 읍면동의 자치기능을 강화하는 것도 기초단체장의 부패를 통제할 수 있는 방안이다. 현재 읍면동장의 인사권이 기초단체장에게 있는 등 읍면동은 상급행정기관인 시군구에 완전히 종속당해 있다. 읍면동이 자치단체가 되면 시장, 구청장, 군수의 직접적인 통제에서 벗어나, 거꾸로 풀뿌리 단위에서 지방자치단체장의 비리와 부패를 감시할 수 있는 역할을 할 수 있다.

 

현재 읍면동은 통반 조직을 유지한 채 주민자치센터와 주민자치위원회를 중심으로 점차 자치기능을 높이고 있다. 여야는 장기적으로 읍면동을 순수한 주민자치기구로 발전시킨다는 입장이다. 읍면동은 역사적으로 자치권이 부여돼왔으나, 5.16 후 군사정권에 의해 행정기관으로 전락했다. 외국의 사례를 보면 우리의 읍면동 규모의 지방자치단체가 활성화돼 있다. 현재의 행정조직과 주민자치센터, 주민자치위원회, 통반장의 직선제를 활용하면 읍면동을 지방자치단체로 전환할 수 있다. 또한 스위스, 독일, 일본처럼 소규모의 읍면동의 경우 지방의회를 구성하지 않고 주민총회를 운영할 수 있다.

 

 

(1) 인허가 등 복합행정의 프로세스화

 

인가와 허가는 수익적 행정행위로서 특혜의 성격이 강하다. 자치단체장의 재량에 따라 인허가가 좌우될 수 있으므로 이해관계인의 청탁이 집중된다. 인허가의 종류는 주유소 설치허가 유흥업소허가와 같은 영업의 인허가, 건축물 준공허가 건물용도 변경 건축설계 변경과 같은 건축 관련 허가, 농지전용허가 공원조성계획 변경과 같은 도시계획 관련 인허가, 채석과 토사의 채취허가 매립 등 다양하다.

 

수도권에서 아파트 건축허가나 개발제한구역 내 대형건물의 건축허가와 같은 건축물 관련 허가에서 부패가 빈발하고 있다. 농지와 임야의 전용허가는 난개발의 원인이기 때문에 그 허용이 엄격하다. 즉 해당 민원과 관련하여 부패가능성이 높다.

 

인허가와 관련된 자치단체장의 부패를 막으려면 먼저 인허가의 대상을 축소해야 한다. 법령이나 조례에 허용 요건을 명확하게 규정하여 인허가의 대상을 등록제나 신고제의 대상으로 전환한다. 국가나 광역단체로부터 위임받은 인허가는 국가나 광역단체가 직접 처리하도록 하여 기초단체장의 위임사무를 축소한다. 다만 광역단체에 관련 민관전문위원회를 구성하여, 인허가 사항을 심의, 의결하도록 한다.

 

인허가 업무에 있어 지방자치단체장이나 사무를 위임한 상급행정기관의 직접적인 개입을 차단한다. 예를 들면 기초단체에 인허가 업무를 심의 의결할 민관전문위원회를 설치 운영한다. 위원회에 전문적인 외부 인사뿐만 아니라 일정비율의 이해관계인을 참여시켜 상호감시를 제도화한다.

 

건축허가 등 복합민원실무를 개선하여 주요 업무는 전자정부를 기본으로 하여 온라인으로 처리한다. 각종 인허가의 요건과 기준을 계량화하여 공무원의 주관적인 판단을 최소화한다. 공무원은 행정관리에 주력하고, 사실 확인이나 판단은 이해관계인의 참관을 보장한 상태에서 전문가가 시행한다. 특정 부서가 인허가를 결정하는 것이 아니라 관련된 부서가 담당영역을 각각 판단하고 이를 종합하여 결정하도록 한다. 또한 인허가절차는 신청부터 결정까지 전 과정을 프로세스 방식으로 전환하고 실시간으로 공개하여 주민들이 감시하도록 한다.

 

아래의 그림은 일본 시정촌의 건축허가 관련 업무프로세스다. 인허가의 신청이 민원부서에 접수되면 주무부서로 넘겨져 서류심사를 통해 형식적 요건을 검토한다. 서류상 형식적 요건이 충족될 경우 실질적 요건을 영역별로 나눠 관련된 복수의 부서에서 현장조사를 포함한 심사를 진행한다. 이때 각 영역별로 민관위원회와 해당 전문가가 심사에 참여한다.

 

영역별 심사를 통과하면 주무부서가 이를 종합하여 인허가결정을 하며, 이때 각 영역별 심사결과를 반영해야 한다. 이 절차에서는 행정과정이 온라인에 공개되고, 실제 절차에서 이해관계인이나 관심 있는 주민들의 참관이 가능하므로, 자치단체장이 인허가에 직접 개입하거나, 공무원을 통해 인허가 기준을 조작하는 것이 곤란하다.

 

경기남부의 자치단체장들은 골프장과 아파트인허가, 민자유치를 통한 복합개발, 용도변경 등 도시개발과 관련된 비리에 연루돼 있다. 특히 재건축, 재개발, 뉴타운에 대한 민원과 비리가 증가하고 있다. 서대문구청장과 홍성군수의 사례에서 보듯이, 자신의 토지가 포함되도록 도시계획을 변경시켜 달라는 청탁도 빈번하다. 심지어 관련된 조례를 개정하도록 청탁하는 경우도 있다.

 

개발 관련 부패가 많은 것은 무엇보다 도시를 팽창시키는 개발위주의 도시계획 때문이다. 과도한 개발은 도시계획을 수시로 변경하도록 하고, 관련된 토지나 건축물의 용도변경을 유발시켜 자치단체장 부패의 소지를 증대시키고 있다. 또한 개발결정과 진행과정이 투명하지 못하고, 편법으로 진행될 여지가 많다. 이를테면 공동주택을 건설할 경우 부과되는 각종 의무를 회피하기 위해 단체장에게 뇌물을 주고 대규모 공동주택을 20세대 미만으로 쪼개 건축허가를 받는 것이다.

 

개발수요를 최소화하려면 국토계획과 도시계획 등 중장기계획을 신중하게 수립하고, 일단 계획이 수립된 이후에는 이를 회피하는 특별법을 허용하지 말아야 한다. 도시계획의 각종 제한을 행정기관의 심사에 의해 완화시켜주는 특혜성 개발은 지방행정의 부패를 자초하고 있다. ]

 

뉴타운 등 주택분야 뿐만 아니라 경제자유구역, 혁신도시 등 도시개발의 특혜법률은 도시계획의 수립과 시행에 필요한 절차와 요건, 시기에 있어 과도한 예외를 설정하여 이러한 특혜를 둘러 싼 정경유착을 조장하고 있다. 민자유치사업에 대한 타당성 검증이나 사후 책임성을 묻는 등 사업의 투명성과 합리성을 제고하기 위한 방안도 마련되어야 한다.

 

이를 위해 도시계획과 관련된 심의의결기구가 제대로 기능할 수 있도록 제도보완이 필요하다. 도시 및 건축심의위원회가 자치단체장의 의사에 좌우되지 않고 독립적으로 구성, 운영되도록 하고 회의록을 공개하는 등 운영개선이 필요하다.

 

 

(2) 관급공사 등 계약심의위원회

 

지방자치단체가 민간인과 각종 계약을 체결하는 과정에서 자치단체장이 뇌물을 수수하는 부패사례가 빈발하고 있다. 기초단체의 물품조달계약은 규모가 작아 자치단체장의 불법 개입이 적지만, 큰 액수의 각종 공사계약에서 자치단체장의 뇌물수수는 여러 차례 발견된다. 견인차량보관소 민간위탁 사업 선정 대가로 뇌물을 수수한 서대문구청장의 경우처럼 행정사무를 민간에게 위탁하는 계약이나, 시세보다 낮게 책정되는 시유지 매각계약에서 이권개입과 뇌물수수의 가능성이 높다.

 

지방재정법은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 대하여는 규정하고 있으나, 이 법에 정한 것을 제외하고는 ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’의 규정을 준용해왔다. 2006년 1월부터 지방자치단체의 특성을 반영한 ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’을 시행하고 있다.

 

이 법에 의하면 계약은 입찰을 원칙으로 하나 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. 감사원의 2006년도 자료에 따르면 2004년 이월 이후 체결된 1천만 원 이상 공사계약 중 76%인 112, 689건 5조 2,154억 원을 수의계약으로 체결하여 공정성 투명성이 낮아졌다.

일부 지방자치단체에서 계획, 설계, 공사, 준공 단계별로 여전히 편의제공이나 수의계약을 통한 뇌물 수수가 지속되고 있다. 또한 경쟁 입찰을 회피하고자, 공사를 분할하거나, 단계적으로 추진하여 수의계약을 체결하고 있다. 대체가능한 계약임에도 특정기술이나 특정 재화를 이유로 수의계약을 하거나, 수의계약을 정당화하기 위해 미리 내정한 업체에 예정가격을 알려주고 타 업체의 견적서를 함께 제출하게 한다.

 

현재, 지방자치단체는 계약의 적절성과 적법성을 심의하기 위하여 계약심의위원회를 설치해야 한다. 계약심의위원회 위원장은 경리관으로 하고 위원은 교수, 변호사, 비영리민간단체 추천인, 전문가 등으로 한다. 공사ㆍ용역ㆍ물품 등 분야별로 소위원회를 구성하여 그 소위원회에서 심의하게 할 수 있다. 계약심의위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 세부사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.

 

계약체결의 기준은 1차적으로 금액이나, 계약이행능력 또는 입찰금액의 적정성 등을 심사하여 낙찰자를 결정할 수 있다. 지방자치단체의 장 또는 지방의회의원은 그 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 계약을 체결할 수 없다. 일정 범위의 친족이 사업자인 경우도 마찬가지다. 계열회사와 50% 이상의 지분을 가진 자는 이러한 사업자에 포함된다. 뇌물수수 등 부정당업자의 경우 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이하의 입찰참가자격을 제한한다. 이 법은 그밖에도 입찰참가 자격제한, 수의계약의 공개 등을 규정하고 있다.

 

‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’을 더 구체적으로 규정하고, 강제력을 강화할 필요가 있다. 계약 관련 부패를 방지하려면 무엇보다 수의계약을 엄격하게 금지해야 한다. 임의적 규정을 강제적 규정으로 바꿀 필요가 있다. 관련 규정을 회피할 가능성이 높은 수량이나 기간의 분산을 제한해야 한다. 수의계약이 불가피한 경우 수의계약의 기준을 강화한다. 대통령령에 수의계약을 할 수 있는 경우를 구체적으로 명시하고 있는데, 가액을 낮추고 범위를 넓힐 필요가 있다.

 

친족의 범위를 넓히고, 이해관계인을 지분 외의 사유로 확대한다. 또한 제척사유뿐만 아니라 기타 이해관계인의 경우 계약심의위원회에서 심의하여 기피하도록 한다. 뇌물의 상대방인 관계 공무원의 범위를 넓히고, 뇌물을 준 업자는 입찰에서 영구히 제외해야 한다.

 

지역경제 활성화를 위하여 예산을 조기 집행할 필요가 있는 사업을 계약심의 제외 대상으로 정하고 있는데, 이에 대한 재검토가 필요하다. 계약심의위원회의 대상이 기초단체의 경우 50억 이상 공사, 10억 이상 물품 용역계약이나 이를 확대할 필요가 있다. 심의위원에 주민대표자를 포함시키도록 한다. 참고로 주민생활과 관련이 있는 공사에 대하여는 통반장을 주민대표자로 하여 공사를 감독하게 할 수 있다.

 

입찰 정보의 독과점을 시정하는 등 입찰의 공정성을 개선해야 한다. 전자입찰은 정보 불균형에 의해 부패의 가능성을 줄인다. 시설공사의 부문의 부패를 예방하기 위해 2006년부터 전자입찰이 시행되고 있다. 입찰조건을 사전과 사후에 감시하고 평가할 수 있도록 공개하고 지방의회에 보고하도록 한다. 정보공개 내용에는 공사계획, 입찰과 결과, 공개수의계약, 대금정보 등이 포함된다.

 

또한 과도한 입찰자격으로 특정업체에 몰아주는 입찰관행을 차단한다. 예를 들어 입찰공고를 하면서 특정업체 제품의 사양을 제시하여 경쟁업체의 입찰참가를 제한한다. 입찰업체 선정에 있어 심사기준을 무시하고 항목별 배점을 변경하거나, 평가점수를 조작하는 방법으로 특정업체를 선정한다.

 

무자격자의 입찰을 원천적으로 차단한다. 입찰자로 선정되면 프리미엄만 챙기고 공사를 일괄하여 하도급하는 공사수주 브로커나 유령회사가 입찰하는 경우, 입찰비용이 높아지고 중간착취로 인해 공사가 부실화된다. 조달업체에 대한 벌점제가 무분별한 책임감면으로 무력화되고 있다. 따라서 부정당업자에게 입찰을 허용하는 부득이한 사유를 축소한다. 법 개정 이외에도 각 지방자치단체는 '계약관리조례'를 제정하여 입찰에 대한 구체적인 기준과 사후에 통제할 수 있는 장치를 강화한다.

 

 

(3) 인사위원회

 

지방공무원은 일반직, 특정직, 기능직과 같이 실적과 자격에 의해 임용되고 그 신분이 보장되는 경력직공무원과 정무직, 별정직, 계약직, 고용직과 같은 특수경력직 공무원으로 분류된다. 특수경력직 공무원의 임용조건, 임용절차, 근무 상한연령, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령 또는 조례로 정한다. 공무원의 정원은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로 정한다. 경력직공무원의 임용은 공개경쟁채용으로 한다. 특수경력직 공무원은 지방자치단체장이 시험을 거치지 않고 특별 임용할 수 있다.

 

경력직 공무원의 경우, 1급부터 3급까지의 승진은 능력과 경력 등을 고려하여 임용하며, 5급 공무원으로의 승진은 시험을 거치도록 하되, 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 인사위원회의 의결을 거쳐 임용할 수 있다. 6급 이하 공무원으로의 승진의 경우 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 승진시험을 병용(竝用)할 수 있다. 다만 승진에 필요한 계급별 최저근무연수, 승진의 제한, 그 밖에 승진에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

지방공기업과 지방공사는 조례에 의해 설치할 수 있다. 지방공기업의 관리자는 지방공기업법에 따라 대통령령이 정하는 바에 의하여, 당해 지방자치단체의 공무원 중 지방직영기업의 경영에 관하여 지식과 경험이 풍부한 자중에서 지방자치단체의 장이 임명하며, 임기제로 할 수 있다. 지방공사의 사장과 감사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 자중에서 지방자치단체의 장이 임면한다. 지방공기업과 공사의 직원은 그 관리자와 사장이 임면한다.

 

지방자치단체장의 막강한 인사권으로 인해 공무원은 지방선거마다 줄서기를 강요받고 있다. 실제로 선거 과정의 논공행상 때문에 공무원의 중립의무를 위반하는 일이 빈번하게 발생한다. 따라서 인사와 관련된 뇌물수수는 가장 뿌리가 깊고 전형적인 공직부패다. 당사자 외에는 알 수가 없어 발각되는 경우가 적으며 금액이 상대적으로 적은데다, 관행화돼 있다. 따라서 죄의식이 적으며, 발각돼도 처벌로 이어지지 않거나 경미한 처벌로 끝나는 경우가 많다.

 

자치단체장은 재선비용을 마련하기 위해 매관매직에 나서기도 한다. 지방자치단체 공무원들 사이에서 사무관 승진 시 3천만 원, 서기관 승진 시 5천만 원을 자치단체장에게 제공해야 한다는 ‘3사 5서’라 말이 나돌 정도이다. 승진대상 공무원이 승진 뇌물을 만들기 위해 또 다른 직무범죄를 저지르는 악순환이 반복된다.

 

관악구청장의 인사비리가 대표적인 사례다. 관악구청장은 취임 이후 1300여명 전체 공무원 중 543명을 인사발령하면서 채용과 승진 과정에서 뇌물을 받았다. ‘자기사람 심기’는 자치단체장의 부정부패를 은폐시키는 도구이다. 관악구청장이 당숙을 통해 인사비리를 저지른 것처럼, 자치단체장의 정실인사는 부패로 이어지고 있다.

 

지방자치단체장은 선거 당시 참모나 측근을 공모절차도 거치지 않고 지방공기업 임원 등으로 임명하고 있다. 공무원의 정원을 초과하거나 보직을 임의로 변경하기도 한다. 또한 5급 승진은 정원의 50% 이상 시험에 의하도록 하고 있으나 이를 위반한 사례가 있다. 특별임용의 경우 공개모집하지 않는 경우가 있다. 특히 비서를 과다 채용한 사례가 많다.

 

정부는 2001년 3월부터 인사기준의 공개, 다면평가제 확대, 인사위원회 활성화 등을 내용으로 하는 지방공무원 인사운영 혁신지침을 운용하고 있으나, 인사비리를 근절하기에는 역부족이다.

 

현재 지방자치단체는 인사위원회를 구성하도록 돼 있다. 그러나 상당수 인사위원회는 회의록 작성도 없이 서면 심사하는 등 자치단체장의 전횡적인 인사를 추인하고 있다. 그럼에도 외부의 민간 인사위원들은 전문성이 부족하고 공직사회의 특성을 잘 알지 못하여 자치단체장의 인사전횡을 견제하지 못하고 있다.

 

시험이외의 방법으로 승진시킬 때 거쳐야 하는 인사위원회의 사전심의를 생략한 경우도 있다. 또한 특정인을 승진대상자로 미리 내정한 후 형식적으로 인사위원회 심사를 한다. 인사위원회 외부위원을 과반수이상 위촉하도록 하는 규정을 무시하거나 마지못해 당해 기관의 퇴직공무원을 위촉하기도 한다.

 

관악구청처럼 인사담당자가 근무성적평가를 부당하게 조정하여 승진대상자를 조작하거나, 승진대상자를 결원 수보다 많이 책정한다. 법적 근거도 없는 격려점수라는 임의적 평정기준을 만들고 부당하게 높게 주기도 한다. 또한 승진대상자를 후보자명부의 순위와 무관하게 선정한다.

 

지방자치단체장의 과도한 인사권한을 축소하고 명확한 기준을 만들어 낙하산인사, 보은인사, 친족인사 등 정실인사를 퇴출해야 한다. 관련 법률의 개정과 함께 ‘인사조례’를 제정하여 정원과 보직 등 주요 사항을 규정하는 등 자치단체장의 인사재량을 축소한다.

 

주민에 대한 인사공개제도 강화하고 지방의회의 통제를 확대한다. 고위공직자 임명 시 선정이유, 경력, 업무실적 등 관계 정보를 공개한다. 일정 보직에 대한 의회 승인과 사후보고 제도를 도입한다. 일반직에 있어서도 점차적으로 경쟁에 기초한 개방임용제를 확대한다. 공무원노조를 활성화시켜 단체장의 인사권을 감시하도록 한다.

 

지방자치법과 지방공무원법, 지방공기업법을 개정하여 자치단체에 인사청문회를 도입한다. 인사청문회는 지방의회의 심의, 의결을 통해 인사의 합리성과 투명성을 높인다. 지방공기업 등 직원의 인사에 단체장이 관여할 여지를 줄인다.

 

별정직, 계약직, 고용직 공무원은 인사부패의 가능성이 높으므로 정원을 축소하고, 인사위원회의 통제를 강화한다. 이들의 구체적인 채용조건과 기준, 절차에 대한 대통령령을 보완하고, 조례의 근거를 마련한다. 현재 특별임용은 당해 직위에 그 임용자로서 보직하지 아니하면 그 직무를 수행할 수 없는 특별한 경우에 임용하도록 돼 있다. 특별임용요건에 해당하는 경우에 동일한 자격을 가진 다수인을 대상으로 경쟁의 방법에 의하여 임용할 수 있다.

 

관련하여 비서직을 엄격하게 제한한다. 현재 ‘지방자치단체장 보좌기능 등 보강시행지침’과 ‘기초자치단체장 비서인력 운영 관련 지시’에 의해 인구 30만 명 이하에서는 2명, 30만 명 이상 50만 명 이하에서는 3명의 비서인력을 별정직으로 운용할 수 있다.

 

인사위원회의 기능을 단체장의 인사 보좌에서 인사통제로 전환하여 강화한다. 기초단체 하위직 공무원의 채용·승진 시험을 상위직 공무원과 마찬가지로 광역단체에서 실시하는 등 인사위원회의 행정기능을 대폭 축소하고 심의·의결기능을 강화한다. 현재는 인사위원장을 부단체장이 맡도록 돼 있어 단체장의 인사전횡을 통제할 수 없다. 위원장은 위원 중에서 공무원이 아닌 자로 선출하도록 한다.

 

인사위원회는 위원장인 부단체장이 필요하다고 인정할 때 소집하도록 돼 있어 단체장의 인사권을 실질적으로 통제할 수 없다. 정기인사를 정례화하고 그 전에 인사위원회 심의를 거치도록 한다. 단체장의 요구에 따라 보직관리 기준 및 승진ㆍ전보임용 기준의 사전의결 등을 안건으로 하나, 단체장의 의사와 상관없이 안건을 법정화해야 한다. 인사위원회 운영에 관한 대통령령을 속히 제정하고, 관련 조례에 대한 근거조항을 마련한다.

 

인사위원회에 해당 공무원의 비율을 줄이고 외부인원을 늘린다. 인사위원회 외부인원의 추천 과정에서 자치단체장의 입김을 축소하고 지방의회 이외에도 공무원노조의 추천을 받는 등 다양화한다. 비영리민간단체의 장이 아니더라도 시민단체의 추천을 받도록 하고 주민대표자를 포함시킨다.

 

인사위원회 승진심의의 독립성과 공정성을 확보한다. 현재 6급 이하 평정대상공무원의 평정자는 직근 상급감독자 또는 차 상급 감독자(과장 또는 국장)이며, 확인자는 평정자의 직근 상급감독자 또는 차 상급 감독자(국장 또는 부단체장) 중에서 임용권자가 지정하도록 하고 있다.

 

인사위원회의 승진심의가 제대로 진행되려면 평정제도의 공정성, 성과중심의 인사관리와 기준 및 절차가 객관성을 확보해야 한다. 평가항목이나 점수에 대한 기준을 정해 인위적인 조작을 막아야 한다. 특히 시장 측근이나, 임용권자, 인사담당이 임의로 평정하거나 서열을 조작하지 못하도록 한다. 인사위원회 심사에 있어 상위직은 서류심사가 아닌 대면심사를 하도록 한다.

 

 

2) 행정과정의 민관참여와 행정공개 강화

 

부패통제는 행정의 의사결정과정, 인사관리, 성과관리의 분야에서 공개성, 공정성, 투명성 등 행정개혁과 함께 추진되어야 한다. 특히 자치단체 차원의 전자정부를 구체적 영역까지 종합구축함으로서 관련 정보의 수직적, 수평적 비교를 제도화시켜 불특정 다수인에 의한 다각적 감시를 보장할 필요가 있다.

 

지방자치단체장의 막강한 권한을 고려할 때, 현재 인사의 공정성, 업무성과 통제, 민원제도는 큰 도움이 되지 못한다. 민간협력이나 감시네트워크도 상징성에 비해 그 성과는 적다. 단체장의 부패방지 의지와 솔선수범이 부패방지를 위한 내부통제에 결정적인 영향을 미친다.

 

행정과정은 그 속성상 기밀을 선호하여 정보공개가 제한적이며 그 절차가 투명하지 못하는 경우가 많다. 또한 통제절차가 미흡하면, 행정담당자가 지인들이나 정치적 후원자들에게 관련 규정을 관대하게 적용하는 경향이 나타난다. 동료가 뇌물을 받거나 부패하더라도 제재를 하지 않고 덮으려는 동업자적 경향도 나타난다.

 

지방행정의 부패를 줄이려면 먼저, 행정과정의 의사결정을 민주화해야 한다. 부패의 위험성이 있는 행정업무에 대해서는 다수의 감시원칙, 즉 하나의 사안에 다수의 인원 또는 다수의 조직이 공동으로 참여한다. 인허가 등을 담당하는 각종 부서에 외부 인사들이 참여하는 전문위원회를 설치하여 자문, 심의, 의결기능을 부여하는 등 의사결정의 전문성과 민주성을 높인다. 이를테면 북유럽 국가들의 경우 단위부서까지 민관운영위원회를 두고 있다.

 

지방자치법이나 관련 조례에 따라 주민참여가 가능한 각종 민관위원회의 실질적인 권한을 강화해야 한다. 민관위원회는 관료 중심의 의사결정이 갖는 한계를 보완하고 민간영역의 전문지식과 경험을 활용할 수 있다. 민관위원회의 구성에 있어 전문성과 공정성을 고려하는 동시에 주민의 요구도 반영해야 한다.

 

관련 조례는 지나친 전문성만을 요구하거나 외부 위원의 비율을 상대적으로 제한하고 있다. 따라서 전문성의 요건을 완화하여 민간위원 참여비율을 과반수로 늘려 대표성을 확대하여 의결권을 부여한다. 다만 민간위원의 전문성 확보를 위한 교육지원이 필요하다. 위원회 회의를 정례화 하여 임의적 운영을 방지한다. 의결내용 뿐만 아니라 회의록도 공개하여 사후 책임을 명백히 하며, 야간과 공휴일 회의도 적극 활용한다.

 

행정과정과 그 결과의 투명성을 확보한다. 행정에 대한 실질적인 감시가 가능하도록 정보공개를 강화한다. 정보공개를 통해 행정의 투명성을 확보하면 지방자치단체장의 부패를 효과적으로 통제할 수 있다. 행정절차나 내용의 정보공개는 행정의 공정성과 책임성에도 긍정적인 영향을 준다. 공공정보 공개의 대상을 넓히고 절차를 좀 더 간소화해야 한다. 특히 공개여부에 관한 규정이 개별 법률로 흩어져 있어 혼선을 초래하고 있으므로 정보공개법에서 총괄적으로 정비해야 한다.

 

정보를 소극적으로 최소 범위만 공개하는 방식을 넘어야 한다. ‘적극적 정보공표제도’도입으로 당해 연도 업무계획, 판공비내역, 주요정책과 예산관련정보, 보건 및 안전, 환경, 시설현황 등을 공개한다. 또한 인허가, 관급공사, 도시계획, 업무추진비 등 논란이 많은 부분은 정보공개를 청구하기 전에 행정기관이 먼저 의무적으로 공개하도록 하는 공표제도를 도입해야 한다.

 

비공개의 대상을 축소하고 비공개 사유를 공개하도록 하고, 비공개 사항도 일정 기간이 지나면 공개하도록 하여 사후에 책임을 추궁할 수 있는 제도를 마련해야 한다. 공개여부는 행정기관이 임의로 결정하는 것이 아니라 광역자치단체나 중앙의 민관 위원회가 최종적으로 결정하도록 할 수 있다.

 

대규모 예산이 필요한 건설 및 각종 지역축제 사업, 인허가 사항에 대한 정보공개를 확대한다. 간담회, 설명회, 공청회, 용역보고서, 평가서 등의 전문자료, 부속자료, 회의록을 공개한다. 정보공개 의무화, 책임실명제 도입, 담당 공무원 책임성을 높인다. 부당한 정보공개 거부, 잘못된 정보 제공 공무원에 대한 징계를 강화한다. 정기적 공개와 인터넷공개를 확대하고 열람수수료를 폐지한다.

 

 

3) 주민참여 감사위원회 신설

 

방만한 지방자치단체의 감사기능을 집중하고 강화한다. 현재 지방자치단체 감사는 국정감사, 감사원 감사, 상급단체 감사, 행정감사규정 및 감사규칙에 의한 감사, 지방의회에 의한 행정사무감사, 내부감사 등으로 분류할 수 있다.

 

지방자치단체의 내부감사는 부실하게 운영되고 있다. 대부분의 지방자치단체는 독립적 감사기구를 설치하지 않고 기획, 공보, 총무 등의 부서에서 3~5명이 다른 업무와 병행해 감사업무를 수행하고 있다. 실제로 감사원이 2009년 9월 103개 공공기관 중 53곳을 대상으로 감사를 실시한 결과 감사기관의 독립성이 미흡하고, 감사보고서 작성이 임의적이며, 감사결과 처리도 단체장이 부당하게 관여하는 것으로 나타났다.

 

법제도상으로는 공공기관의 자체 감사기구가 감사원에 준하는 활동을 할 수 있는 기준이 마련됐다. 2010년 7월부터 개방형 감사제도가 시행된다. 정부·지자체·공공기관의 모든 자체감사기구를 규율하는 ‘공공감사에 관한 법률’에 따라 중앙행정기관, 광역단체, 인구 20만~30만 가량의 기초단체의 감사책임자가 개방형 직위로 바뀌어 새로 임용된다. 감사책임자는 내·외부 기관 자료제출을 요구할 수 있고 관련 문서나 물품 등을 강제 봉인할 수 있다. 감사책임자의 자격은 판사와 검사, 공인회계사 등으로 3년 이상 근무한 전문가나 중앙행정기관 또는 지자체에서 감사 업무를 3년 이상 담당한 공무원 등으로 제한된다.

 

공공기관은 ‘공공감사에 관한 법률’에 따라 개방형 감사를 운영해야 하나, 감사의 채용은 ‘공공기관 운영에 관한 법률’에 따라야 한다. 따라서 공공기관 감사를 둘러싼 ‘낙하산 논란’은 남는다. 감사원이 자치단체의 감사의 자격을 심사하고 교체를 요구하는 경우 논란이 생길 수 있다. 따라서 기존 관료의 낙하산 인사가 되지 않도록 감사채용의 투명성이 필요하다. 시민사회단체 인사가 포함될 수 있도록 개방형 감사 전문성의 기준을 다양화시킬 필요가 있다.

 

향후에 민관으로 구성된 감사위원회를 설치하는 등 자치단체 내부감사를 강화해야 한다. 일부 지방자치단체에서 시민감사관 제도를 운영하고 있지만, 실질적인 권한이 없는 시정 모니터의 역할에 국한되고 있다. 감사위원회에 주민대표나, 공무원노조의 대표, 시민사회단체 등 인사가 과반수이상 참여하도록 한다. 자체감사를 실질적으로 추진할 수 있는 전문 인력을 확충해야 한다.

 

감사위원회에 이해관계자를 배제하고, 외부위원을 위원장으로 하여 독립성을 강화한다. 운영이나 시책에 대한 자문이나 제도개선 의견 개진의 제한적 역할을 탈피하고 감사의 실효성을 확보한다. 감사활동과 결과, 그리고 전년도 이행사항 등을 인터넷에 공개한다. 내부 고발이 일정한 근거가 있을 경우 감사위원회의 사전결정으로 회계감사와 업무감사로 이어지도록 관련 규정을 마련할 수 있다.

 

검찰이나 감사원의 사정기관이 토착비리에 대한 사정기능을 대폭 강화해야 한다. 특히 감사원이 지방자치단체에 대한 순회감사를 강화해야 한다. 감사원은 2006년 2월 최초 전국 250개 지방자치단체의 재정운영 실태와 공직기강 등에 대한 첫 종합감사를 벌인 바 있다. 다만 정치보복 논란을 없애기 위해서는 감사원은 물론, 사법기관의 공정성과 신뢰성을 확보해야 한다. 따라서 관련 기관의 구성과 활동의 독립성을 보장해야 한다.

 

 

3. 부패의 사회적 환경과 근절방안

 

1) 연고주의와 정실주의 및 온정주의 청산

 

연고주의(nepotism 緣故主義)는 혈연 학연 지연 등으로 연결된 종친회, 동창회, 향우회 등 전근대적인 연고 집단의 신뢰관계를 공식적 관계보다 중요시한다. 연고 집단은 패거리 문화를 형성하여 자치단체장 등에게 청탁 압력을 행사하거나, 청탁의 중재자로 나선다. 연고주의는 정실에 치우친 인사 관행을 고착화시키고 있다. 연고 집단 내의 의사결정 방식은 다른 공식적인 사회관계에까지 확대된다. 연고주의는 조직 내에 친밀한 분위기를 조성해 인간관계를 개선하는 장점도 있으나, 파벌주의를 조장함으로써 조직 관리의 공평성과 합리성을 저해한다.

 

연고주의이외에도 부패를 용인하는 사회분위기도 주목해야 한다. 과거 친일정권, 군사정권의 정당성이 무너진 결과, 죄의식을 동반하지 않는 부패가 공직사회를 중심으로 만연해왔다. 또한 능률과 결과를 중요시하고, 경제성장을 제일로 하는 가치관으로 인해 ‘부패는 용서해도 무능은 용서하지 못한다’는 왜곡된 유권자 의식이 형성되기도 했다. 이러한 사회구조 속에서 뇌물수수는 상납, 동료와 부하직원에 대한 분배 등의 형태로 공직사회에 파급되고 동업자 의식까지 형성돼왔다.

 

연고주의가 강할수록 부패와 그 묵인 가능성이 커지며, 지방행정의 정실주의와 청탁문화를 심화시킨다. 청탁문화는 자치단체장의 뇌물에 대한 도덕적 불감증을 키우고 있다. 일부 자치단체장은 뇌물로 발각된 이후에도 뇌물이 아니라 단순한 정치자금의 기부라며 처벌을 줄이려고 했다. 진해시장은 관할 사업체에 압력을 행사하여 자신의 선거운동을 지원했던 단체에 기부하도록 했으며, 춘천시장은 자신의 재선에 도움을 받고자 역시 압력을 행사하여 사회단체와 자선단체 등에 기부하도록 했다.

 

영광군수가 가족에게 관급공사를 맡긴 경우에서 보듯이, 같은 연고 집단의 청탁을 뿌리치기 어렵다. 따라서 연고주의는 자치단체장뿐만 아니라 그 가족들의 비리와 부패로 이어지고 있다. 인천 계양구청장의 아들은 아버지를 내세워 도시계획 편입에 대한 정보를 미끼로 15억 원 대 사기행각을 벌이다 구속된 바 있다. 부평구청장 부인도 주차 빌딩 인허가 등 온갖 청탁비리에 관여하여 2억 원대의 뇌물을 받아 구속됐다.

 

부패 행위자들이 동일한 연고 집단에 속할 경우 부패행위가 은폐될 가능성이 크다. 군포시장, 안성시장은 직접 뇌물을 수수하기보다는 가족, 비서, 후배 등 연고 집단의 구성원을 매개로 뇌물을 수수함으로써 범행을 은폐하려 했다. 지역정서, 선후배 관계, 혈연관계 등을 강조하기 때문에 내부고발이 어려운 조직문화를 형성한다. 내부 고발자는 의리를 배신한 ‘부덕자’로 치부되고, 각종 연고 집단에서 배제된다.

 

유권자의 연고주의와 정실주의도 심각하다. 종친회가 ‘자기사람 밀기’로 선거에 영향을 미치는 경우가 빈번하다. 유권자가 온정주의에 빠져 자치단체장의 부패를 척결하지 못하는 경우도 많다. 비리 전력이 있는 후보가 당선되는 경우는 물론, 자치단체장이 비리나 부패혐의로 낙마하더라도 유권자들이 다음 재선거에서 그 배우자나, 형제, 혹은 직계존비속을 같은 자치단체장에 당선시킨 사례가 있다.

 

이는 부패혐의자가 유권자에게 정치보복이라고 강변하거나, 유권자가 사법부의 심판을 믿지 못하고 동정투표를 하기 때문이다. 이 경우 유권자가 정치적 사면을 해준 경우나 마찬가지이므로, 정치인들은 비리와 부패를 저질러도 당선되면 큰 문제가 없다는 안이한 태도를 보이고 있다.

 

화순군의 경우 현직 군수가 공짜식사와 당비대납으로 사법 처리됨으로써 낙마했으나, 바로 치러진 재선거에서 그 동생이 당선됐다. 화순군의 또 다른 군수 역시 선거법 위반으로 낙마했으나, 자신의 부인이 재선거에서 당선됨으로써 정치적 사면을 받았다. 장성군의 경우 부부가 차례로 군수로 당선돼 선거법 위반으로 모두 사법 처리됐다.

 

반부패정책은 부패가담자의 처벌로 부족하다. 문화적이고 구조적인 처방을 통해 관료부패를 극복해야 한다. 공직사회 구성원의 신뢰를 저해하는 연고주의를 타파하는 것이 부패행위를 완화하는 첩경이 될 것이다. 자치단체장 부패에 대한 사회적 인식을 각성시켜야 한다. 시민의식과 시민행동이 필요하다. 국민들의 60% 이상이 부패했다고 인식하고 있는데, 정작 당사자인 공무원은 2-3%만 자신들의 부패를 동의한다.

 

민원 만족도나 형사입건 수 등으로 부패지수를 수치화하고 지방자치단체들의 부패지수를 비교 평가함으로써 당사자들의 자발적인 개선을 유도한다. 자치단체장이 비리 혐의로 실형을 선고받은 경우는 물론, 벌금형을 받은 경우도 모두 공개해야 한다. 또한 각 지역의 시민사회단체들이 자신들의 지방자치단체의 부패정도를 계량화하여 전국적으로 비교할 수 있는 통일적인 평가 틀을 개발한다. 단체장 등 고위직에 대한 반부패교육이 필요하다. 업무편람에서 편법을 제기하기보다는 막는 방안을 제시한다.

 

또한 공직선거 및 선거부정방지법, 정치자금법, 뇌물죄, 알선수재죄, 조세포탈죄 등은 사면 대상에서 제외한다. 법무부장관이 대통령에게 특별사면을 상신할 때는 법무부차관을 위원장으로 하는 ‘사면심사위원회’의 심사를 의무화하도록 한다. 특히 대법원장은 사면심사위원회에 의견을 제시할 수 있고, 특별사면을 대통령에 상신할 때 반드시 이 의견을 첨부하도록 하며, 그 공개를 의무화한다.

 

지방자치단체장의 부패는 사회 전체의 부패문화를 반영하는 것이라고 볼 때 공권력의 정당성을 확립하여 부패에 대한 도덕적 통제를 강화하는 것이 중요하다. 고인 물은 썩는다는 격언에서 보듯이, 정권교체를 통해 국가권력이 순화되면서 특정 세력의 권력독점과 부패가 불가능한 정치구조가 형성돼야 한다. 지방권력차원의 정권교체를 통해 권력통제와 풀뿌리민주주의를 정착시키는 것이 중요하다.

 

 

2) 부패에 대한 사회적 통제

 

(1) 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 및 공직자윤리법

 

'부패방지법'은 2008년에 제정된 '부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률'에 흡수됐으며 부패방지위원회는 국민권익위원회의 한 부서로 격하됐다. 이 법에 따르면 공직자가 준수하여야 할 행동강령은 대통령령ㆍ국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 또는 공직유관단체의 내부규정으로 정한다. 공직자 행동강령은 직무관련자로부터의 향응ㆍ금품 등을 받는 행위의 금지ㆍ제한에 관한 사항, 직위를 이용한 인사관여ㆍ이권개입ㆍ알선ㆍ청탁행위의 금지ㆍ제한에 관한 사항 등을 포함하고 있다.

 

차관, 광역단체장, 국회의원 등 고위공직자로서 부패혐의의 내용이 형사처벌을 위한 수사 및 공소제기의 필요성이 있는 경우에는 위원회의 명의로 검찰에 고발을 하여야 한다. 위원회가 검사로부터 공소를 제기하지 아니한다는 통보를 받았을 때에는 위원회는 그 검사 소속의 고등검찰청에 대응하는 고등법원에 그 당부에 관한 재정을 신청할 수 있다.

 

일정한 수 이상의 국민들이 공공기관의 부패 행위에 대해 감사원에 감사를 청구할 수 있는 국민감사청구제도가 도입됐다. 다만 국가안보, 개인의 사생활, 다른 기관에서 감사 중인 사건, 정당한 사유가 있는 경우 등 감사청구의 대상에서 제외된다. 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리에 대한 감사청구는 지방자치법의 주민감사청구에 의한다. 또한 공직자가 재직 중 부패 행위로 인해 퇴직·파면·해임된 경우, 퇴직하기 전에 소속되었던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 사기업에 퇴직 후 5년간 취업할 수 없다.

 

이명박 정부는 부패문제를 경제발전을 가로막는 장애 정도로 과소평가하고 있다. 과거 청렴위는 대통령 산하 기관으로서 반부패관계기관회의를 통하여 정부 내의 반부패정책을 조율할 수 있었으나, 현재의 권익위는 그러한 기능을 수행할 수 없다. 권익위의 부패방지부는 공공부문 내의 미시적 분야와 자발적 개선에 집중함으로써 정부차원의 반부패종합대책을 기대하기 어려운 상황이 되었다.

 

부패방지법의 강화가 필요하다. 부패관련 각종 법률 조항들의 부패방지법으로의 통합, 부패범위의 사적 분야로의 확대, 고위공직자부패에 대한 독립적 수사 강화 등을 담아내야 한다. 또한 검찰이나 감사원 같은 다른 관련 업무부처와 갈등을 빚으면서 배제된 조사권과 기소권을 검토할 수 있다.

 

공직자윤리법에 의해 재산 등록과 공개 및 백지신탁 등이 시행되고 있으며 이법은 지방자치단체장에게 적용된다. 재산등록과 공개는 후보자에게도 적용된다. ‘공직자 주식백지신탁’은 공직자가 직무 관련 주식을 보유한 경우 이를 매각하거나 백지신탁토록 함으로써 공무 수행 중에 특정 기업과 공적 이익이 충돌할 가능성을 방지해 직무 수행의 공정성을 확보하기 위한 것이다.

 

다만, 주식백지심사위원회에서 직무와 관련성이 없다고 결정된 경우 대상에서 제외된다. 위탁자는 신탁재산의 운영에 관여할 수 없고 수탁기관은 위탁자에게 신탁재산에 관한 정보를 제공할 수 없다. 지방자치단체에 공직자윤리위원회를 구성하고 위원의 과반수는 외부인사로 하며 특히 비영리민간단체가 추천하는 인사를 포함시켜야 한다.

 

공직자윤리법을 강화해야 한다. 자치단체장의 재산공개를 확대하고, 고지거부의 사유를 줄인다. 재산목록과 그 가액 및 변동가액을 등록할 뿐 아니라 따라서 자산취득시점, 취득경위, 자금출처 등 재산의 형성 과정에 대한 소명을 의무화한다. 지방자치단체장의 경우 주식백지신탁대상 보유주식의 하한가액을 하향한다. 재산등록을 할 때 소유 부동산이 실수요임을 해명하도록 하고, 해명을 하지 않는 경우와 일정 규모 이상은 백지신탁을 하도록 한다.

 

공직자윤리위원회의 운영방안을 포함하여 ‘공직자윤리조례’를 제정 강화한다. 대통령령에 따르면 지방자치단체장은 공직퇴임 후 취업이 제한되는 대상자이나, ‘관련 부서의 업무관련성’이 모호하다. 따라서 조례 등 법령에서 그 범위를 구체화해야 한다. 대통령령이 정하는 가액 이상의 선물은 신고 즉시 국고 등에 귀속되나, 가액산정이 어려운 경우를 고려하여 귀속 대상 종류를 정하는 등 후속 조치가 필요하다.

 

퇴직 공무원이 청탁이나 로비에 관여하는 것을 차단한다. 공직자의 퇴직 후 제한되는 취업의 개념을 계약에 관계없이 실질적으로 근로를 제공하고 대가를 받는 경우로 확대한다. 이해충돌을 구체적으로 규정하고 취업제한 기간을 강화한다. 청탁행위에 대한 신고의무를 규정하고 기관장은 정기적으로 관할공직자윤리위원회에 보고하도록 한다.

 

부패범죄로 인한 수익을 철저하게 환수해야 한다. 현재 공직자의 업무 외 소득을 규제하는 제도가 거의 전무하다. 외국에서는 고위공직자의 업무 외 소득을 엄격히 제한한다. 미국의 경우 연방의회의원 및 GS-15등급 이상 공무원(우리나라 3~4급 상당)은 자신의 연봉 15%를 초과할 수 없도록 돼 있다. 독일은 연방행정의 부패예방을 위한 연방정부 가이드라인을 정하고 있는데, 이는 주정부, 공공기관, 재단, 유한회사, 주식회사 등에도 적용된다. 부패예방담당관을 두며, 단체장 등 고위 공직자를 포함시키는 부패예방교육을 실시한다.

 

 

(2) 내부고발자의 보호 강화

 

재벌의 비업무용 부동산보유비율을 공개했던 이문옥 감사관, 군부재자 투표부정을 고발했던 이지문 중위, 국회의원 선거에서 관권, 금권선거를 폭로했던 한준수 충남연기군수 등은 모두 파면처분을 당했으며, 다른 내부고발자 역시 비슷한 불이익을 당했다.

 

내부고발자의 보호를 규정하고 있는 관련 법률은 선거범죄, 경제범죄, 특정범죄, 성범죄, 부패신고, 안전신고, 과거사 관련 신고 등으로 산만하게 분포돼 있다. ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’은 공직자의 부패행위 신고의무, 신고자의 개인정보 보호, 경찰 등의 신변보호, 위원회에 대한 불이익처분의 원상회복 조치 요구, 신고자의 징계 형사처벌의 감면, 포상금 등을 규정하고 있다. 내부고발은 다른 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등의 직무상 비밀준수의무를 위반하지 않는 것으로 본다

 

이 법에 따르면 신고자의 전직이나 전출을 관련 기관의 장에게 요구할 수 있다. 인ㆍ허가 등의 취소, 계약의 해지 등의 불이익을 당한 때에는 위원회에 인ㆍ허가, 계약 등의 잠정적인 조치를 요구할 수 있다. 요구자의 소속기관의 장, 관계 기관의 장 또는 요구자가 소속한 단체ㆍ기업 등의 장에게 적절한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 위원회로부터 요구를 받은 소속기관의 장 등은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.

 

내부고발자를 보호하는 추가적인 제도개선이 필요하다. 독일은 신고자를 보호하려는 옴브즈맨제도를 두고 변호사 등을 배치하고 있다. 공익의 범위를 넓게 보아 공공기관의 범위를 확대하고, 민간부문도 점차 확대할 필요가 있다. 신고자의 보호를 강화하기 위해 임의적 규정을 강제적 규정으로 전환할 필요가 있다. 비밀준수의무 위반에 대한 책임감면이외에도 민사상 책임을 감면하는 제도가 필요하다. 이외에 입증책임의 신고자 소속기관의 부담 명시, 보복행위에 대한 처벌 강화 등을 검토할 수 있다.

 

원인제공자에게 징벌적 배상을 묻는 제도를 검토할 수 있다. 미국은 부정주장법(FCA)에 의해 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행한 경우, 소송을 제기한 개인은 자신이 그 소송의 수행에 실질적으로 기여한 정동에 따라 승소금액 중 최소 15% 최대 25%의 보상금을 받는다. 만약 부정주장법에 의해 개인이 제기한 소송을 미 정부가 수행하지 않을 경우, 그 소송제기자는 승소금액의 25%-30%에 해당하는 보상금을 받는다.

 

 

(3) 주민감사청구와 주민소송의 활성화

 

주민감사청구의 요건을 완화해야 한다. 지방자치법 제16조에 의하면 시ㆍ도는 500명, 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시ㆍ군 및 자치구는 200명을 넘지 아니하는 범위에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서로, 시ㆍ도에서는 주무부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 감사를 청구할 수 있다.

 

다만, 수사나 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나 감사 중인 사항 등은 감사청구의 대상에서 제외한다. 주무부장관이나 시ㆍ도지사는 제3항에 따른 감사결과에 따라 기간을 정하여 해당 지방자치단체의 장에게 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 그 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 조치결과를 지방의회와 주무부장관 또는 시ㆍ도지사에게 보고하여야 한다.

 

현재는 감사주체를 상급 행정기관으로 한정하고 있어 주민이 감사과정에 전혀 참여할 수 없다. 해당 자치단체에서 민관으로 구성된 감사위원회에서 감사하게 하거나, 상급행정기관의 감사과정에 감사청구를 한 주민대표가 참여할 수 있는 방안을 검토할 수 있다.

 

감사청구 제외대상을 축소해야 한다. 현재는 다른 기관에서 감사 중이거나 감사한 사건의 경우 새로운 사항이 발견되거나 중요 사항이 감사에서 누락된 경우, 주민소송의 대상이 되는 경우에만 감사청구를 할 수 있다. 감사 중인 사건에 대한 감사청구도 허용하되, 상급기관에서 감사하도록 한다. 감사청구기간에 대해 2년의 제척기간만을 규정하고 있으나, 너무 짧고 주민들이 사무 처리의 종료일을 알 수 없다는 한계가 있다.

 

지방자치법 제17조에 의하면 감사청구한 주민은 해당 지방자치단체의 장 등을 상대로 소송을 제기할 수 있다. 주민소송이 가능한 경우는 감사청구를 수리한 날부터 60일이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우, 감사결과에 따른 조치요구에 불복하는 경우 등이다. 주민소송을 통해 청구할 수 있는 내용은 긴급한 경우 행위 중지요구, 취소 변경 또는 효력 및 존재 확인, 위법확인 등이다. 해당 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송도 포함된다.

 

지방자치단체의 장은 주민소송에서 손해배상청구나 부당이득반환청구를 명하는 판결이 확정되면 그 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 당사자에게 그 판결에 따라 결정된 손해배상금이나 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다. 지방자치단체는 지불청구를 받은 자가 같은 항의 기한 내에 손해배상금이나 부당이득반환금을 지불하지 아니하면 손해배상ㆍ부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다.

 

지방자치단체의 장은 주민소송에서 변상할 것을 명하는 판결이 확정되면 그 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 당사자에게 그 판결에 따라 결정된 금액을 변상할 것을 명령하여야 한다. 변상할 것을 명령받은 자가 같은 항의 기한 내에 변상금을 지불하지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.

 

주민소송의 요건이 너무 제한적이다. 지방자치법은 소송을 제기할 수 있는 감사청구의 대상을 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항 또는 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ과태료 등 공금의 부과ㆍ징수를 게을리한 사항 등으로 제한하고 있다. 지방자치법상은 주민소송을 제기하려면 먼저 주민감사청구를 먼저 해야 한다. 주민소송과 관련하여 감사청구 전치주의의 예외를 인정할 필요가 있다. 전치주의를 유지하는 경우 감사청구의 요건을 완화해야 한다.

 

현행법상 주민이 불법행위를 한 공무원 등에게 직접 청구하는 방안이 없다. 해당 공무원이 유죄판결을 받을 경우, 주민이 단체장에게 일정한 기간 동안 ‘해당 공무원에게 배상청구를 할 것’을 독촉을 한 후, 단체장을 대위하여 직접 청구하도록 허용할 수 있다. 이 경우 부패방지법의 내부고발자 관련규정을 보완하여 소송비용의 보전과 일정한 보상금을 규정할 수 있다.

 

 

(4) 풀뿌리 네트워크의 회복

 

자치단체장의 부패를 감시하고 책임을 추궁하려면 건강한 풀뿌리 민주주의와 풀뿌리 네트워크가 활성화돼야 한다. 시민사회단체와 주민들이 지방선거에서 부패한 정치인을 낙선시킬 수 있는 민주시민역량을 유지한다면 자치단체장 부패의 악순환은 근절될 수 있다.

 

이를 위해 지역토호가 지역사회의 여론을 장악하고 선거를 좌우하는 지역풍토를 개선해야 한다. 지역토호는 종친회, 향우회, 동창회 등을 기반으로 광범위한 관변단체를 장악하고 있으며, 이들을 선거개입과 이권개입의 조직적 기반으로 활용하고 있다. 또한 각종 법률에 따라 비영리민간단체는 민관위원회에 위원을 추천할 권한 갖고 있기 때문에 관변단체들이 비영리민간단체로서 지방행정에 개입할 가능성이 높다.

 

따라서 ‘비영리민간단체지원법’을 정비하고, 불필요한 관변단체를 통폐합하여 이권개입의 가능성을 차단해야 한다. 특히 관변단체는 정부와 지방자치단체, 공공기관에게 재정적 특혜를 향유하고 있다. 그러므로 비영리민간단체재정지원제도’가 건전한 풀뿌리네트워크를 형성할 수 있도록 행정기관의 자의적 집행을 차단하는 방향으로 개선돼야 한다.

 

무엇보다도 중요한 것은 주민발안, 주민소환, 주민투표의 요건을 완화시켜 지방자치에 대한 시민들의 직접참여제도를 내실화하고, 지방자치의 주인은 지역주민이라는 기본원리가 작동하도록 하는 것이다. 일본의 공무원 리콜제도를 검토하여 주민소환의 대상을 확대할 수 있다. 일본의 지방자치법은 주민에 의한 해직청구가 있다. 대상은 의원, 단체장, 임명직 부단체장, 조역, 출납장, 수입역, 선거관리위원, 감사위원, 공안위원 등이다.

 

지역사회단체가 주민들의 뜻을 모아 행정공개와 주요사업 설명회 등을 개최하여 주민의 의견을 수렴할 것을 요구할 수 있다. 지역에서 운영 중인 참여예산감시네트워크와 공무원노조의 연대도 모색할 수 있다. 참여예산제는 ‘지방재정법’제39조에 근거해 시행되고 있으나 강제규정이 없어 의견을 수렴하거나 이미 작성된 예산안에 대한 설명회를 개최하는 수준에 그치고 있다. 참여예산의 대상과 범위를 확대하고, 주민들의 결정이 구속력을 갖도록 강화할 필요가 있다.

 

공직자행동강령을 지역차원에서 ‘지방자치단체장 행동강령’으로 강화할 수 있다. 시민사회단체가 지방자치단체장 후보에게 반부패선언이 포함된 행동강령을 제안할 수 있다. 행동강령에 따라 단체장은 홈페이지에 재산변동과 업무추진비를 실시간으로 공개한다. 특히 다양한 정치세력이 동의할 수 있는 지표를 발굴하여 당선 후 일정기간이 지나면 평가하는 체제가 필요하다.

 

 

 

IV. 결론

 

민선4기 기초단체장의 41%가 각종 비리혐의로 기소당한 상태이며, 뇌물혐의로 사법처리를 받은 비율도 10% 수준이다. 지방자치단체장의 부패는 지방행정에 대한 부정적 인식, 선거불신, 선거비용과 지방재정의 낭비, 국가경쟁력 저하 등을 초래하여 지방자치의 순기능을 위협할 정도이다.

 

지방정치의 부패를 막는 근본적인 방안은 풀뿌리 일당독재를 청산하여 정당 간의 경쟁을 복원하고, 단체장과 의회의 권력분립을 재정립하는 것이다. 또한 지방정치무대에서 지방토호를 도태시키고, 지방차원의 정경유착을 근절하는 것이다. 지방자치단체장은 재선비용을 마련하려는 뇌물수수를 뿌리치지 못하고 있는 바, 공천헌금이 필요 없는 상향식 공천제도 도입 등 고비용 선거구조를 개선해야 한다.

 

자치단체장의 과대한 권한을 축소해야 한다. 지방의회 의장이 단체장을 겸하고, 행정은 임명직 전문가에게 맡기면서 최종적인 감독과 정치적 역할만 하는 것을 검토할 수 있다. 인허가과정을 프로세스화 하고, 계약심의위원회, 인사위원회, 도시계획심의위원회를 실질적으로 강화하여 단체장의 전횡을 통제해야 한다.

 

개발위주의 도시계획 정책을 수정하고, 관련 규제와 절차를 회피하도록 하는 특혜성 개발을 중단하는 한편, 개발이익을 철저히 환수하여 부패의 여지를 없애야 한다. 행정과정에 다양한 민관위원회를 참여시키고, 행정정보를 철저하게 공개해야 한다. 또한 인사청문회를 신설하고 주민이 참여하는 감사위원회를 운영할 필요가 있다.

 

정치인과 유권자 등 사회 전반의 연고주의와 정실주의 및 온정주의를 청산해야 한다. 부패에 종합적으로 대처하는 관련 법률을 강화하고, 내부고발자를 지금보다 더욱 보호하고 보상해야 한다. 관련 제도를 개선하여 주민들이 감사청구나 주민소송을 더욱 적극적으로 제기할 수 있도록 한다. 또한 비영리사회단체 지원제도를 재검토하여 풀뿌리네트워크가 발전하여 관변단체와 지역토호를 대체할 수 있도록 한다.

 

<끝>

 

 

 

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