3) 자주적 민주정부와 연방제

3) 자주적 민주정부

첫재, 정부는 자주적 민주적이라는 표현이 북한식 표현이라고 하지만 자주적 민주적이라는 수식어는 이념과 상관없이 사용되어왔다. 1967년 박정희 대통령은 예산안 연두교서에서 자주적이고 민주적인 인간상을 강조하였다. 1982년 전두환 대통령은 대북담화문을 발표하면서 자주적 민주적 평화적 통일을 강조하다. 이밖에도 자주적 민주적 농업협동조합운동, 자주적 민주 노조라는 표현은 일상적으로 사용된다.

둘째, 정부는 자주적 민주정부라는 표현이 진보적 민주주의와 마찬가지로 1990년대 이후 북한의 민족해방민주주의혁명에 따라 정립된 개념이라고 주장하지만 자주적 민주정부는 북한이 진보적 민주주의와 마찬가지로 해방직후부터 널리 사용되었던 표현이며, 대한민국 수립 이후에도 진보적인 학자, 재야인사, 학생운동권 등에서 꾸준히 제기하여왔던 평화적 정권교체의 염원이다.

정부는 자주적 민주정부라는 표현이 해방직후부터 다양한 사람들에 의해 사용되어왔다는 점을 부정하고 있지만 이는 사실과 다르다. 자주적 민주정부라는 표현은 사회주의자뿐만 아니라 중도우파에 이르기까지 널리 사용되었다.

자주적 민주정부는 1947년 미군정청의 입법의원의 건국노선이었다(『경향신문』 1962. 8. 7). 입법의원은 이승만 의장, 김규식 총리, 김구 등으로 구성되었는데, 자주적 민주정부를 건국노선을 설정하고 미소공동위원회에 이러한 건국노선에 협조해줄 것을 요청하는 공문을 보냈다(『동아일보』. 1947.5.29.). 1947년 10월 안재홍, 김병로, 홍명희, 이극로 등은 ‘진정한 우익’을 자처하면서 중도정당인 민주독립당을 결성하였는데, 이 정당은 ‘진보적 체제 수립’을 창당목적으로 선언하고 동시에 자주적 민주 통일정부를 주장하였다(『동아일보』. 1947.10.22). 이밖에도 해방 직후 김구와 김규식은 공동으로 자주적 민주정부라는 통일국가상을 선언한 바 있다(남북의 대화. 『동아일보』. 1971년 10월 21일). 특히 여운형은 통합진보당과 마찬가지로 진보적 민주주의와 함께 자주적 민주정부 수립을 주창하였는데 이는 김구의 자주적 통일국가와 역사적 배경을 같이 한다(오문환, 2006:81,123),

1980년대에 자주적 민주정부는 군부독재와 외세의존을 극복한 정부를 지칭해왔다. 『한겨레신문』 1988년 5월 17일 기사에 의하면 김영식 신부가 광주민주화운동의 정신을 계승하여 자주적 민주정부를 수립해야 한다고 밝힌 바 있다. 『한겨레신문』 1988년 12월 1일 기사에 의하면 이재오 당시 서민련 의장은 진보진영이 진보대연합을 하고 자주적 민주정부 수립에 나설 것을 주장하였다. 『경향신문』 1989년 10월 25일 기사에 의하면 장명국 석탑노동연구원장은 노동자들이 중심이 되어 자주적 민주정부를 수립해야 한다고 주장한 바 있다.

특히 자주적 민주정부라는 표현은 특정 이념과 무관하게 일반적인 의미로도 사용되었다. 1989년 5월 4일 『한겨레신문』 기사는 중국의 5.4운동을 자주적 민주정부 수립을 위한 과정으로 평가하였다. 1998년 2월 28일 『한겨레신문』의 기자가 해방 직후에 자주적 민주 국가 건설이 무산되었다고 밝히고 있다. 심지어 『동아일보』 1982년 6월 21일 기사에 의하면 전두환 정부의 이진희 문공부장관까지 자주적 민주 민족정부를 과제로 제시하였다.

셋째, 정부는 1990년대 이후 북한에 의해 정립된 자주적 민주정부라는 표현이 민주노동당과 통합진보당에 계승되었다고 하지만 자주적 민주정부는 이미 그 이전인 1980년대부터 진보정당들의 정부상으로 자주 제기되었다. 1988년 한겨레민주당은 자주적 민주정부 수립을 강령으로 채택한 바 있다. 1990년 4월 13일 백기완, 이우재, 이부영 등 민중당 창당추진세력은 범야권 공동투쟁기구를 제안하고 강령 초안에 자주적 민주정부를 삽입하기로 결정하였다. 『경향신문』에 따르면 1990년 4월 13일 ‘민중의 정당 건설을 위한 민주연합추진위원회’는 자주적 민주 수립을 강령으로 채택하였고, 11월 10일 창당선언문을 통해 민중주체의 민주정부와 민중주도의 자립경제를 밝혔다. 민중주체민주주의를 이념으로 하고 있는 1990년 민중당의 강령에 따르면 한국정치는 군사독재정치, 보수적 파당정치, 지역차별정치, 대미 종속적 정치이었으며, 이러한 정치를 민주화, 민중화, 자주화 하여 우리사회의 대다수를 이루는 민중이 주인 되는 민주정부가 수립되어야 한다.

다섯째, 정부는 자주적 민주정부가 북한의 폭력적인 대남혁명에 의해 수립되는 정부라고 주장하였으나 자주적 민주정부는 폭력혁명이 아니라 대통령직선제와 같은 선거를 통한 평화적 정권교체를 의미하였다. 1987년 민주화로 인해 대통령직선제가 쟁취되고 야권으로의 정권교체가 가시화되자 자주적 민주정부수립이라는 요구가 봇물처럼 터져 나온다. 『경향신문』 1987년 7월 10일 기사에 의하면 백기완, 문익환, 계훈제 등이 자주적 민주정부 수립을 과제로 내건다. 1987년과 1988년 전대협이 자주적 민주정부 수립을 선언하였으며, 『동아일보』 1987년 10월 24일 기사에 의하면 대학생들이 ‘자주적 민주정부 수립 추진위원회’라는 것을 만들어 대선에서 야당으로의 정권교체를 목표로 했던 것을 알 수 있다. 『경향신문』에 따르면 1987년 7월 10일 민통련(의장 문익환 목사)은 6월 항쟁에 의해 대통령직선제를 획득한 것에 대해 기자회견을 통해 “이제 국민 스스로 자주적인 민주정부를 수립하는 문턱에 이르렀다”고 밝히고 자주적 민주정부 수립의 선행조건으로 구속 수배된 모든 민주인사의 석방을 요구하였다.

여섯째, 정부의 주장과 달리 민주노동당과 통합진보당의 자주적 민주정부 수립 주장은 우리나라 진보정당의 정신을 계승한 것이다. 통합진보당이 지향하는 정부는 민중 중심의 자주적 민주정부이다. 여기서 ‘자주’란 민족통일과 완전한 주권의 회복을 추구한다는 의미이며, ‘민주’란 1987년 민주화에도 불구하고 아직 완성되지 못한 정치분야의 민주주의 즉 자유민주주의를 더욱 발전시키는 한편 경제분야에서 자본주의와 자유민주주의의 폐해를 극복할 수 있도록 경제민주화를 추진한다는 의미이다. 『한겨레신문』 1989년 4월 19일 기사에 의하면 김진균 교수는 동학농민전쟁 이후 한국사의 과제를 통일국가로서 자주적 민주정부 수립으로 제시하면서 4.19혁명 역시 이러한 과정으로 평가하고 이는 우리 민족의 향후 과제라고 주장하는 등 민주노동당과 통합진보당의 역사인식과 맥을 같이하고 있다. 『한겨레신문』 1992년 11월 20일 기사에 의하면 백기완 대통령후보는 대선을 앞두고 민중주도의 자주적 민주정부, 연방제 통일, 한미상호방위조약 폐기 등 민주노동당과 통합진보당의 정책과 거의 같은 공약을 발표하였다.

자주적 민주정부는 통합진보당이 단독으로 혹은 다른 정치세력과 연합하여 집권한 정부를 말한다. 따라서 자주적 민주정부의 주체는 노동자, 농민, 서민을 대변하는 정치세력이며, 주로 민중 즉 일하는 사람들의 이해관계를 대변한다. 통합진보당이 지향하는 정부는 친서민적 정책을 공약으로 내걸어 국민의 선택을 받고, 집권 이후 이러한 정책을 추진하여 국민의 재신임을 받아 집권을 유지하려는 정부이다. 물론 이러한 정책에 동의하는 국민이라면 어느 누구라도 통합진보당에 동참할 수 있다.

일곱 번째, 북한이 남한에서 자주적 민주정부를 수립할 것을 선동해온 것은 사실이나 자주적 민주정부는 정부의 주장처럼 북한식 사회주의를 단계적으로 추진하려는 정부가 아니라 북한의 입장에서 남북대결과 대외종속을 극복하고 국민 다수의 지지를 받는 민주정부로서 자신들과 협상할 수 있는 정부를 의미하였을 뿐이다.

다시 말하면 민주화된 정부로서 연방제 통일방안이나 평화협정과 주한미군철수 등을 북한과 진지하게 논의할 수 있는 정부이다. 북한 입장에선 이러한 정부가 반드시 진보정당이 집권한 정부를 의미하는 것이 아니다. 6.15공동선언에 의해 연방제 통일방안을 논의한 김대중 정부, 6.15공동선언을 계승하는 10.4선언을 성사시키고 전시작전권 환수와 종전선언 등을 추진한 노무현 정부와 같은 정부가 수십 년 동안 정착된다면 그런 정부가 될 수 있다고 보는 것이다. 그래서 북한은 매번 선거 때마다 야당의 단결과 정권교체를 주장하여왔던 것이다. 통일을 최대과제로 여기는 남한의 일부 야당인사들이 반한나라당전선을 구축하고 당선가능한 유력한 야당을 비판적으로 지지하자는 주장과 어느 면에서 유사한 내용이다.

여덟 번째, 민주노동당과 통합진보당은 자주적 민주정부의 주체를 진보정당으로 한정하고 있는데, 이는 북한과 일부 야당인사들의 주장과 다르다. 민주노동당과 통합진보당은 2009년 재보궐선거 이후 소선거구의 불익을 극복하려는 당의 이해관계와 정권교체를 염원하는 국민다수의 요구에 따라 보수야당과의 선거연합을 추진한 바 있으나 보수야당의 집권을 자주적 민주정부로 보지 않는다. 이런 점이 정부가 종북단체라고 공격하였던 전국연합의 지도부로 있다가 보수야당으로 입당하여 당선가능한 후보를 지지했던 비판적지지 세력들과 다르다. 민주노동당과 통합진보당은 어느 측면에서 보면 이러한 비판적지지 세력들을 비판하면서 진보정당 독자성장론을 주장하였던 세력이기 때문에 통일문제만 해결되면 보수야당으로 결집해야 한다는 북한의 입장과 배치된다고 봐야 한다. 즉 민주노동당과 통합진보당이 주장하는 자주적 민주정부는 정부의 주장처럼 북한의 입장을 추종하는 것이 아니라 오히려 북한의 입장을 비판하는 것이라고 봐야 한다.

4) 종속성

정부는 민주노동당과 통합진보당의 문건에 나오거나 당원들이 자주 사용한 종속성이라는 단어가 식민지를 의미하는 것이고, 대한민국이 미국의 식민지라는 것은 북한의 역사인식을 추종하는 것이라고 주장하였다(법무부, 2013a:166). 하지만 대미종속성은 북한이 주장하듯이 한국이 미국의 영토 식민지라는 의미가 아니다. 한국이 미국에 군사 정치적으로 종속되어 완전한 주권을 지니지 못하다는 비판에 불과하다. 또한 경제적 종속은 최근 중국에 대한 의존이 심화되는 것에서 보듯이 대미종속만 의미하는 것이 아니다. 이러한 판단은 비판적인 역사인식을 가지고 있는 사람이라면 누구나 인정하는 것이기 때문에 설사 북한의 주장과 유사한 측면이 있다고 해도 그것이 정당해산 사유가 될 수 없는 것이다.

첫째, 한국은 미국에 의해 군사주권이 제한되고 있으며, 미국은 한국군에 대한 작전지휘권을 매개로 중요 사변 때마다 한국에 대해 군사적, 정치적 개입을 해왔다. 대한민국은 정부수립 직후 1948년 8월 24일 군사안전협정에 따라 작전권을 주한미군사령관에게 이양하였다. 대한민국 정부가 작전권을 행사했던 기간은 주한미군이 철수한 1949년 6월 29일부터 1950년 7월 8일 대전협정까지 불과 1년 남짓한 기간이다. 이승만대통령은 전쟁 중에 국회의 동의를 받지 않고 유엔군사령관 겸 주한미군사령관에게 작전지휘권을 이양하였다. 전쟁이 끝난 이후에도 1953년 이승만-덜레스 회담, 1954년 한미합의의사록에 의해 유엔군사령관을 겸하고 있는 주한미군사령관이 작전권을 계속 행사하였다.

1978년 한미연합사(CFC)가 창설되자, 주한미군사령관은 한미연합사사령관까지 겸함으로써 더욱 강력한 작전권을 보유하였다. 이에 따라 한미국가통수지휘기구(NCMA) → 한미국방장관의 안보협의 회의(SCM) → 한미합참의장의 한미군사위원회(MC)의 전략지침과 지시를 받아 한미연합사령관이 한미연합사에 할당된 한국군과 미군부대에 대한 작전권을 행사하였다. 유엔군사령관으로서 작전권 보유는 한미연합사와 별개의 근거를 제공하고 있는데, 이러한 중첩적인 작전권의 이양은 불평등한 한미군사동맹을 잘 보여준다.

한미상호방위조약 4조는 "상호합의에 의하여 결정된 바에 따라 미합중국의 육군, 해군과 공군을 대한민국의 영토 내와 그 주변에 배치하는 권리를 대한민국은 이를 허락하고 미합중국은 이를 수락한다"고 되어 있는 바, 이는 우리의 미군기지 제공의무를 규정하고 있는 것으로서 심각한 영토주권의 제한이다.

제6조는 “본 조약은 무기한으로 유효하다. 어느 당사국이든지 타 당사국에 통고한 일 년 후에 본 조약을 종지시킬 수 있다”고 규정하고 있는 바, 이로 인해 미국에 안보를 의지하는 한 사실상 무기한 효력을 수용할 수밖에 없다. 과거 필리핀은 25년마다, 일본은 10년마다 조약의 개정을 논의할 수 있었던 것보다 더 굴욕적인 내용이다.

공무 중 발생한 주한미군의 범죄에 대해서는 미국이 재판권을 갖는데, 공무 여부에 대한 판단은 독일의 경우 법관이 하지만 한국의 경우 미군장성이 하도록 되어 있다. 또한 재판권 관할에 다툼이 있는 경우 양국 간에 합의되지 않으면 미군이 재판권을 행사하도록 되어 있다.

미국이 대한민국의 군사작전권을 지니는 동안 미국은 중요한 정변마다 이러한 군사작전권 행사를 통해 한국의 내정에 관여해왔다. 아래는 유엔군사령관 겸 주한미군사령관이 실제로 우리 군의 작전통제권을 행사한 내용이다.

미국이 대한민국의 내정에 관여한 대표적인 사례는 1952년 5월 29일부터 31일 사이 라이트너 주한미국대리대사가 장면, 이종찬 육군참모총장 등과 함께 장면을 총리로 내세우는 내각제를 추진하는 군사쿠데타를 모의하고 그 뒤에도 비슷한 군사쿠데타를 논의하고 시도하였던 이른바 ‘이승만 제거계획(Plan Everready)’이다(이완범, 2007). 또한 4.19혁명 당시 미국은 주한미국대사, 주한미군사령관, CIA한국지부장 등을 동원하여 이승만 대통령이 하야할 것을 요구하였다(홍석률, 2010). 특히 매카나기 대사와 매그루더 사령관은 직접 경무대를 방문하여 이승만 하야를 관철시켰다(이재봉, 1995).

<표10> 주한미군 사령관의 군작전통제권 관련 사례
일시	내용
1960.4.11	매그루더사령관이 마산 시위진압을 위한 해병대의 이동을 승인
1960.4.19	매그루더사령관이 서울 시위진압을 위한 15사단 이동을 승인
1961.5.16	매그루더사령관과 그린대사는 쿠데타반대성명을 발표하고 4단계 쿠데타진압작전을 수립하였으나 실행되지 못하고 오히려 장도영 참모총장의 쿠데타 진압 요청을 거부.
1964.6.3	하우즈사령관이 한일수교 반대시위 진압을 위한 이동을 승인
1980.5.16	위컴사령관이 20사단의 시위진압을 위한 수도권 진입을 승인
1980.5.20	20사단의 광주 시위 진압을 위한 전출을 승인
1980.5.22	미 국방성이 한국군의 시위진압을 승인하였다고 발표함
1980.523	33사단의 광주 시위 진압을 승인함
1987.6.19	주한미군 탱크로 특전사, 수방사 정문을 막아 군 출동을 저지

이밖에도 5.16군사쿠데타 당시 이를 사전에 감지하고도 우리 정부에 알리지 않은 한편, 쿠데타 당일 미국대사와 주한미군사령관이 내정에 관여하는 공동성명을 발표하고 한국군을 동원하여 쿠데타를 진압하는 계획을 수립하였다(박태균, 2001). 또한 미국은 우리의 외교정책에도 관여하였는데, 한미동맹과 미일동맹을 한국 - 미국 - 일본 등 3각 동맹으로 전환하려는 장기적 목표를 갖고 우리정부에 한일협상과 한일수교를 강요하였다(이재봉, 2010). 특히 1987년 6월에는 전두환 대통령의 계엄령 발동과 진압군 동원을 사실상 물리적으로 차단하였으며, 정권이양을 강요하여 6.29선언이 나오도록 하였다(정일준, 2010). 그 이후에도 미국의 크고 작은 내정간섭이 이어져왔다(안문석, 2008).

둘째, 한국은 대외의존성이 강한 수출입 중심의 경제 구조로 인해 과거에는 미국과 일본에, 최근에는 중국에 과도하게 의존하고 있다. 경제적 종속성은 중국에 대한 의존도 지칭하는 것이므로 미국의 식민지라는 인식과 거리가 있는 표현이다.

문화일보 2012년 10월 4일자 기사에 따르면 수출입액이 GDP에서 차지하는 비율, 즉 무역의존도가 94.53%에 달해 G20 중 최고 수준인 반면, 민간소비(내수) 비중은 17위에 불과하다고 지적하였다. 이러한 무역 중심의 경제성장이 무역을 주도하는 재벌에게 유리한 반면 일반 국민이나 노동자들에게 큰 도움이 되지 않는다.

한국의 자본시장이 구제금융 이후 외국투기자본의 요구에 따라 급속하게 개방되면서 자본 종속성도 심화되고 있다. 외국인 투자 잔액은 2010년 기준 명목 GDP 대비 75%이며 이 중 한국에 들어와 직접 공장 등을 짓는 직접 투자가 17.6%이며 나머지는 주식과 채권, 차입금이다. 신흥국들의 평균 51.2%의 직접투자와 비교해 볼 때 외국자본의 투기적 성격이 더 강한 것으로 평가된다.

또한 한국거래소에 따르면 외국인들이 2013년 기준 시가총액 444조 2413억원의 주식을 보유하였는데, 이는 한국 주식시장의 33.7%에 해당하며 이러한 지분율은 OECD 평균인 20%대보다 훨씬 높다. 외국인 지분율은 국내의 대기업들에게도 예외는 아니며 특히 대형 금융기관들의 경우 60%이상의 지분을 가지고 있다. 한국거래소 보도자료에 의하면 2012년 12월을 결산기준으로 배당을 한 기업들의 총 단기순이익은 66.8조에 달하고 그 중 외국인에 대한 주식배당금의 규모는 4.13조원로 전체 배당금 11.4조원의 36.05%를 차지한다.

이에 따라 상위 기업들에서 외국인들은 50% 이상의 배당이익을 챙겨가고 있으며 연합뉴스 2013년 1월 1일자 기사에 의하면 외국인들이 한국증시에서 20년간 360조, 연평균 12조원의 시세차익을 올렸다. 시세차익에 의한 수익인 연 12조원과 2013년 기준 배당이익 4.13조원을 합하면 16.13조원으로 이는 2013년 무역수지 흑자액 283억 달러의 50~60%에 해당한다. 이처럼 외국자본은 국부의 일부를 주로 단기간 투기로 유출하고 있으며, 더구나 국제투기자본 론스타의 외환은행 매입과 매각에서 보듯이 각종 특혜로 인해 세금도 제대로 내지 않고 있다.

 6) 연방제

(1) 원조는 DJ, 히트는 이회창, 몰매는 통합진보당

민주노동당과 통합진보당의 통일방안 ‘코리아연방공화국’은 정부가 제시한 해산사유 중 하나이다. 다른 해산사유도 마찬가지이지만, 연방제통일방안 역시 북의 ‘고려연방제’와 이름이 유사하다는 것 말고는 뚜렷한 논거가 없다.

국내에서 연방제통일방안에 대한 최초이자, 최고의 전문가는 단연 김대중 전 대통령이다. 김대중 전 대통령은 1971년 2월 미국 방문 중에 ‘평화공존 - 평화교류 - 평화통일’의 ‘3단계통일론’을 제시하였고 이는 같은 해 7대 대통령 선거에서 김대중 후보의 공약으로 채택되었다. 특히 평화공존 단계에서는 미중소일 등 4개국의 ‘부전(不戰)협정’과 ‘남북평화협정’ 및 이들 6개국의 관계정상화가 제시되었다.

김대중 전 대통령의 한반도평화와 통일에 대한 이러한 해법 제시는 거의 20년 뒤 독일이 통일되는 과정에서 그 진가가 입증되었다. 김대중 전 대통령의 통일을 위한 국제적 환경조성과 거의 일치하는 조치가 독일 통일과정에서 ‘2+4 조약’으로 나타났다. ‘2+4 조약’은 1990년 9월 12일 모스크바에서 영국, 프랑스, 미국, 소련 4개국과 동·서 독일 사이에서 체결되었다. 그 내용은 국경의 확정, 상호불가침, 관계정상화 등이었으며, 이로써 독일통일의 국제적 기반이 완성되었다. 독일은 ‘2+4 조약’이라는 국제적 조치와 2차례에 걸친 동서 독일간의 ‘국가조약’(통일조약)으로 사실상 통일 위한 제도적 장치를 완성했으며, 베를린장벽 붕괴는 이러한 노력으로 나타난 결과일 뿐이다.

1973년 7월 김대중 전 대통령은 당시 신민당 총재로서 일본에서 자주 평화 민주 등 3원칙과 3단계 통일방안을 내용으로 하는 ‘공화국연합제’를 통일방안으로 발표하였고 이는 신민당의 정책으로 채택되었다.

김대중 전 대통령은 1987년 대선을 앞두고 8월15일 ‘국가연합→연방제→통일국가’의 단계를 밟는 ‘공화국연방제’ 통일방안을 발표하였다. 1989년 평화민주당은 ‘공화국연방제’ 통일방안을 당론으로 채택하였다. 공화국연방제 방안은 1민족 2체제 원칙에 의하여 남북한 체제를 인정한 국가연합적 성격을 갖는 상징적 통일기구로서 중앙연방 기구를 과도기에 설립한다는 것이다. 이 기구는 남북양측에서 파견한 동수(同數)의 공동대표로 구성되는데 경제, 문화, 학술, 체육, 언론, 인도적 교류 등의 권한을 가진다. 이 기구에는 ‘통일의회’와 ‘통일행정 기구’를 두어서 양측의 정부가 부여한 사항을 집행한다는 것이다. 그런 후에 상호 이해와 조정을 바탕으로 국방, 외교권까지 그 권한을 중앙정부로 이관하여 완전한 통일국가(Federation)를 이룩한다는 것이다.

1991년 4월 13일 김대중 전 대통령은 ‘공화국연합제’ 통일방안을 발표하였다. 이 방안에 따르면 1단계는 공화국연합단계, 2단계는 연방제단계, 3단계는 완전통일국가(1국가 1정부)이다. 다만 과거 1971년에 ‘단계’로 표현하였던 평화공존ㆍ평화교류ㆍ평화통일이 ‘남북공화국연합제’에서는 통일방안의 ‘원칙’으로 수정되었다. 이는 평화교류를 위해 반드시 평화공존이 선행되어야 하는 것은 아니라는 점을 강조하기 위한 것이었다. 즉 ‘평화공존 속의 평화교류’와 ‘평화교류 속의 평화공존’이 동시에 이루어질 수 있다는 인식의 전환을 반영하는 것이다.

또한 ‘국가연합’을 ‘공화국연합’으로 수정하였는데, 이는 남북이 상호간에 국가로 보지 않는다는 1991년 12월의 남북기본합의서보다 앞선 예리한 통찰이었다. 이러한 접근방식은 낮은 단계의 연방제와 연합제가 서로 접근할 수 있게 된 6.15공동선언의 논리적 배경이 되었다.

김대중 전 대통령은 1995년 ‘김대중의 3단계 통일론’을 출판하였다. 이는 자주 평화 민주의 3대 원칙 아래 남북연합 - 남북연방 - 완전통일을 내용으로 한다. 이 안에 따르면 남북연합 단계에서는 남과 북이 독립국가로서 주권과 모든 권한을 보유하되 남북연합정상회의, 남북연합회의, 남북연합각료회의 등의 협력기구를 설치하도록 한다.

특히 완전 통일 단계에서는 중앙집권적 단일체제만을 주장하지 않고, ‘세분화된 연방제’도 선택가능하다고 보았다. 특히 김대중 전 대통령은 완전 통일 단계에서는 중앙집권적 단일국가만을 주장하지 않고, 스위스처럼 세분화된 연방제도 선택가능하다고 주장하였다. ‘세분화된 연방제’란 결국 남북 2개의 지역국가가 아닌 그 이상의 지역국가로 이루어진 전형적인 연방제를 의미한다고 볼 때, 결국 이회창 전 총재가 주장한 ‘강소국연방제’를 이미 DJ는 염두해 두고 있었던 것이다.

김대중 대통령은 재야시절부터 통일방안을 제시하였지만 정작 재임기간 중에는 정부의 공식적인 통일방안을 채택하지 않았다. 김대중 전 대통령의 통일방안을 살펴보면 국가연합 - (체제연합) - 연방제 등으로 발전해왔으며, 비록 북의 고려연방제와 차별화시키기 위해 1991년 공화국연방제에서 공화국연합제로 통일방안의 명칭을 변경하였지만 그 내용은 크게 변하지 않았다. 이러한 발전은 7.4공동성명, 남북기본합의서, 6.15선언의 과정과 사실상 일치한다.

북의 고려연방제와 유사한 점은 남북연합과 연방제 단계에서는 남북의 체제를 존중하는 1국가 2체제 2정부가 가능하다는 점이고, 다른 점은 북은 연방제를 통일의 최종단계로 설정하나, 김대중 전 대통령의 경우 연방제는 과도기이며, 민주주의와 시장경제를 채택한 단일체제가 통일의 최종단계이다.

노무현 대통령은 2005년 4월 독일순방 중에서 4단계 통일방안을 언급하였으나 정부의 공식적인 입장으로 채택되지 않았다. 노 대통령은 "한반도 통일의 경우 천천히 준비해 먼저 평화구조를 정착시키고 그 토대위에 교류협력을 통해 관계를 발전시키고, 북한도 통일을 감당할 만한 역량이 성숙되면 국가연합 단계를 거쳐 통일되면 좋을 것"이라고 구체적인 단계를 제시하였다. 따라서 평화구조 정착→교류협력 강화통한 남북관계 발전→국가연합 단계→통일 등 4단계의 통일방안으로 볼 수 있다. 민주당 문재인 의원은 2011년 2월 11일 한국일보와의 인터뷰에서 낮은 단계의 연방제를 통일방안으로서 언급하였다.

한편 대한민국의 중앙집권적인 구조로 인한 폐해가 심각해지면서 연방제는 갈등해소, 자치보장, 권력통제 측면에서 국가개조방안으로서 새롭게 조명받고 있다. 이런 관점에서 통일방안으로서 연방제의 금기를 허문 사람은 이회창 전 자유선진당 총재이다. 한나라당 총재와 대통령후보를 지낸 이회창 당시 무소속 대통령후보는 2007년 12월 4일 국가개편방안으로서 ‘강소국연방제’를 발표하였고, 이는 나중에 자유선진당의 공약이 되었다. ‘강소국연방제’는 원래 통일방안이 아니라 국가경쟁력을 높이려는 국가개편방안이었다.

우리사회에서 북의 통일방안으로서 금기시 되던 연방제를 우익에서 주장하였다는 점, 그리고 통일방안이 아니라 스위스 식 국가개편방안으로서 주장되었다는 점에서 강소국연방제는 신선한 충격이었다. 강소국연방제가 발표된 후 강소국연방제가 통일 후의 국가형태와 어떤 관계가 있는지 논란이 있어왔고, 이에 대해 이회창 총재와 자유선진당은 한동안 침묵하였다.

하지만 2008년 10월 27일 각 정당이 참가한 자유선진당 주최의 ‘강소국 연방제 대 토론회’에서 심대평 대표최고위원은 환영사를 통해 “통일이 돼 북한까지 아우르는 강소국 연방제가 되기를 희망한다”고 밝혔다. 이회창 자유선진당 총재 역시 2009년 1월 29일 내외신 합동기자회견에서 “21세기 통일에 대비해서라도 우리는 강소국연방제로의 국가대개조를 하루 빨리 완성해야 한다”고 주장하였다.

(2) 분단국들은 대부분 국가연합을 거쳐 연방제로 통일

우리헌법 제4조는 ‘평화통일’과 ‘자유민주주의에 입각한 통일정책의 수립’을 선언하고 있다. 자유민주주의에 입각한 통일정책이 통일 이후에 북의 체제까지 자본주의와 자유민주주의로 전환되어야 한다는 것인가에 대해 논란이 있을 수 있다.

하지만 헌법이 천명하고 있는 통일의 평화적 방법, 남북기본합의서와 6.15공동선언의 쌍방 체제의 존중정신 등을 고려할 때, 북 스스로가 자유민주주의 체제를 선택하지 않는 한, 북의 체제를 강제로 자유민주주의로 흡수통일하는 것은 헌법과 남북의 합의에 부합하지 않는다. 특히 헌법전문이 자유민주주의의 내용으로서 ‘자율과 조화’를 강조하고 있다는 점에서 체제통합은 상호설득과 수렴의 과정이 필요한 통일 이후의 장기적인 과제이다.

통합진보당은 연방제를 당의 강령에 명시하지 않았지만 2012년 대선에서 ‘코리아연방공화국 1단계 실현’을 공약으로 발표하였다. 이에 따르면 남북관계를 정상화하고, 남북통일기구로서 남북의 정상이 정기적으로 만나는 ‘남북정상회담’, 남북총리회담을 남북각료회담으로 격상시킨 ‘남북민족협력위원회’, 통일의 절차를 실질적으로 논의하는 ‘코리아위원회’를 순차적으로 구성하도록 한다.

통합진보당의 ‘코리아연방공화국 1단계 실현’의 내용은 현재 우리정부의 공식적인 통일방안인 ‘민족공동체 통일방안’의 2단계인 ‘남북연합’과도 거의 유사하다. 통일부 홈페이지에 따르면 남북연합 단계에서는 남북정상회의와 남북각료회의가 상설화되고 남북한의 의회대표들이 함께 모여 통일에 따르는 법절차를 준비하게 된다. 또한 이는 1989년 김대중 대통령이 ‘공화국연방제’ 1단계에서 주장한 ‘통일행정기구’ 등 상징적인 연방기구와 유사하고, 특히 1995년 통일방안 1단계에서 주장한 ‘남북연합정상회의’, ‘남북연합회의’, ‘남북연합각료회의’ 등의 협력기구와 사실상 일치한다.

국가연합은 역사적으로 연방제의 전 단계로 인식되었다. 독일, 스위스, 캐나다, 미국, 예멘 등은 모두 국가연합을 거쳐 연방제로 전환하였다. 이때 국가연합으로 유지되는 기간이 어느 정도이냐는 각국의 역사에 따라 다르다. 예멘은 3년의 과도기를 두었고 미국은 1787년까지 10년 동안, 독일은 1866년까지 50년 동안 스위스는 550년 동안 국가연합을 거쳐 연방제로 전환되었다.

연방제를 최초로 제도화한 나라는 미국이나, 근대적인 연방국가의 기원은 스위스이다. 13세기부터 국가연합적 틀을 형성했던 스위스는 1948년에 미국의 모델을 따라 연방헌법을 채택하였다. 2012년 현재 약 30여개의 연방국가에는 세계인구의 약40%가 거주하고 있다. 연방제 국가들을 분류하면 다인종다문화 식민지가 독립된 경우, 지역갈등을 극복하는 통일방안으로 채택한 경우, 왕정이나 과거의 연방국가에서 분리된 경우 등이다.

스위스, 독일, 아르헨티나, 호주, 벨기에, 아랍에미레이트, 남아프리카공화국, 에티오피아, 보스니아와 헤르체고비나, 수단, 콩고 등 분열된 국가들이 국가연합을 거쳐 연방제로 통일되었다.

미국은 독립초기에 국가연합을 거쳤으며, 남북전쟁에서 남부연합이 패배함으로써 연방제가 국가통합방안으로서 완성되었다. 캐나다 역시 초기에 국가연합을 거쳤으며, 퀴백주 분리 등과 같은 지역갈등을 조정하는 방안으로서 연방제가 작동하고 있다. 스페인은 단일국가지만 지역간 갈등을 봉합하고자 지방자치단체에 연방제에 버금가는 지위를 부여하고 있어 실질적인 연방국가로 분류된다.

예멘은 과거 남북 국가연합을 거쳐 연방제통일을 이루었으며, 키프로스의 경우에는 유엔에서 연방제 통일안을 제안했지만 최종적으로 채택되지 못하였다. 중국은 홍콩과 마카오가 독립적인 자본주의 지역국가를 유지하고 있기 때문에 실질적인 연방국가로 분류할 수 있다. 중국은 같은 방식으로 대만과의 통일을 지향하고 있다.

다른 연방제 국가들의 경우 비록 내전이나 국가연합 단계를 거치지 않았으나 다인종 다문화 사회를 하나의 국가로 유지하기 위해 연방제를 채택하였다고 볼 수 있다.

연방제(Federation)와 국가연합(Confederation)은 다르다. 국가연합은 회원국인 주권국가 간의 국제법상 조약에 의해 성립하거나 소멸한다. 국가연합의 근거가 되는 조약의 내용에 따라 회원국의 주권이 일부 제한될 수 있으나, 회원국은 주권 자체를 상실하지 않는다. 그러므로 국가연합 자체는 주권, 국민, 영토가 없다. 그래서 대부분의 분단국가들은 국가연합을 연방제로 가는 과도기로 받아들였지만, 하나의 국가를 의미하는 통일방안으로 채택하지 않았다. 국가연합은 회원국의 국민과 영토에 직접적인 통치권을 행사할 수 없다. 다만 조약에 따라 회원국에게 일정한 의무를 부과할 수 있다.

(3) 북은 과도적 연방제에서 항구적 연방제로 전환

북은 1960년 해방 15주년 경축대회에서 과도적 조치로서 ‘남북연방제안’를 제안하였다. 이를 통해 북조선은 과도적 연방제→남북총선거에 의한 통일정부를 제안하였다. 과도적 연방제는 남한이 자유로운 남북 총선거를 받아들일 수 없다면, 과도적으로 남북의 현재 정치제도를 그대로 두고 두 정부의 대표로 구성되는 최고민족위원회를 조직하여 주로 남북의 경제문화발전을 통일적으로 조절하자는 방안이다.

북은 1971년 4월 최고인민회의 4기 5차 회의에서 연방제를 주요 내용으로 하는 평화통일방안 8개항을 제시하며 이를 논의할 ‘남북조선정치협상회의’를 제안하였다. 1973년 6월 23일 북은 60년 과도적 연방제안을 폐기하면서 조국통일 5대 강령을 발표하였다. 조국통일 5대 강령을 통해 최초로 ‘고려연방공화국’을 국호로 제안하고, 대민족회의의 소집도 제안하였다.

북은 이어 1980년 “단일민족, 단일언어, 단일국가로서 오랜 전통을 가진 우리 민족을 계급적 관점이 아닌 민족적 관점에서 연방제로 통일하자”며 ‘고려민주연방공화국 창립방안’을 제시하였다. 이에 따르면 연방정부가 외교권, 군사권을 갖되, 2개의 지역정부가 각각 자치를 하다. 과거 주장했던 과도적 연방제에 따르면 남북총선거에 의해 1민족 1국가 1체제의 통일국가를 상정하였다면, 고려연방제는 연방 그 자체를 통일의 실현으로 보므로 이는 1민족 1국가 2체제방식의 통일이다. 과거 연방제의 과도기적 성격을 폐지한 것이다.

1991년 북은 신년사를 통해 단계적인 연방제를 수용할 수 있다며 기존의 중앙집권적인 연방제 대신 지역자치정부에 외교권, 군사권, 내치권을 보장하는 ‘잠정적 연방제안’을 제안하였다. 이런 원칙에 따라 2000년 6.15공동선언이 도출되었다. 2000년 10월 6일 ‘낮은 단계의 연방제’에 대해 ‘정치, 군사, 외교권 등 현존하는 남북 정부의 기능과 권한을 그대로 두고 그 위에 민족통일기구를 내오는 방안’이라고 발표하여 ‘잠정적 연방제안’을 구체화시켰다. ‘잠정적 연방제안’은 대외적으로 1국가, 대내적으로 2국가인 느슨한 연방국인 셈이다. 이로써 북의 통일방안은 낮은 단계의 연방제 - 고려민주연방제의 2단계 연방제로 정착되었다.

(4) 남의 통일방안은 국가연합에서 연합제로 전환

1982년 전두환이 주장한 ‘민족화합민주통일방안’에 따르면 통일이전의 남북관계를 규정하는 남북 기본관계에 관한 잠정협정의 시한이 무기한으로 돼 있어 통일의 실현보다는 분단의 유지에 가까웠다. 1989년 노태우는 한민족공동체통일방안을 제시하면서 연방제를 거부하고, 교류단계 - 남북연합 - 총선거에 의해 단일 통일국가 수립을 제안하였다. 남북연합의 단계에서 정상회의, 각료회의, 각료회의 상임위원회, 공동사무처, 상주연락대표를 두며, 남북국회가 100명 남북동수 남북평의회를 구성하여 헌법을 제정하자는 내용이다.

김영삼 정부는 1994년 ‘한민족공동체 통일방안’을 보완하여 ‘한민족공동체 건설을 위한 3단계 통일방안’(민족공동체통일방안)을 제시하였다. ‘민족공동체 통일방안’은 남북관계의 현실에 비추어 ‘화해협력’을 기반으로 ‘남북연합’을 수립함으로써 서로 공존하면서 평화적으로 점진적으로 완전한 ‘통일국가’를 이루어 나가자는 내용이다. 즉 통일을 준비하는 과도단계를 제도화한 것이 ‘남북연합’이다. 남북 정부가 현 자기 체제를 유지하면서 2체제 2정부인 ‘남북연합’을 수립해 평화를 정착시키고 교류협력을 통해 상호신뢰와 민족동질성을 증대시켜 나감으로써 1체제 1정부의 완전한 통일국가 건설을 위한 기반을 닦자는 것이다.

김대중 정부와 노무현 정부는 통일방안을 내놓지 않았기 때문에 현재 우리정부의 통일방안은 1994년 김영삼 정부가 ‘한민족공동체 통일방안’을 보완하여 제시한 ‘한민족공동체 건설을 위한 3단계 통일방안’(민족공동체통일방안)이다. ‘민족공동체 통일방안’은 남북관계의 현실에 비추어 ‘화해협력’을 기반으로 ‘남북연합’을 수립함으로써 서로 공존하면서 평화적으로 점진적으로 완전한 ‘통일국가’를 이루어 나가자는 내용이다. 즉 통일을 준비하는 과도단계를 제도화한 것이 ‘남북연합’이다. 남북 정부가 현 자기 체제를 유지하면서 2체제 2정부인 ‘남북연합’을 수립해 평화를 정착시키고 교류협력을 통해 상호신뢰와 민족동질성을 증대시켜 나감으로써 1체제 1정부의 완전한 통일국가 건설을 위한 기반을 닦자는 것이다.

(5) 6.15선언으로 남의 연합제와 북의 연방제가 수렴

연방제 통일방안은 유엔 동시가입과 남북기본합의서 이후 실현가능한 통일방안으로서 실질적으로 검토되기 시작하였다. 기존의 통일방안 중 국가연합은 남북관계를 국가 간의 관계로 보지 말자는 남북기본합의서에 의해 부적절해지고, 연합제 개칭되었으며, 남측 정부 역시 국가연합이라는 표현대신 연합제라는 표현을 쓰고 있으며, 이는 6.15공동선언에 반영되었다. 정상장 역시 남북 모두 하나의 국가원칙에 근거하고 있기 때문에 한국정부 역시 국가연합 대신 남북연합으로 표현하고 있다고 밝히고 있다(정성장. 2007:7).

2000년 김대중 대통령과 김정일 국방위원장이 서명한 6.15공동선언은 "남과 북은 쌍방 간의 체제를 존중하고, 나라의 통일을 위한 남측 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다"고 명시하고 있다. 이 선언의 의미는 첫째, 과거 ‘국가연합’ 통일방안이 ‘연합제’로 발전하여 남북에 의해 통일의 첫 단계로서 인정된 것이다. 둘째, 북이 ‘낮은 단계의 연방제’를 제안함으로써 ‘연합제’에서 더 전진할 수 있는 여지를 만들었다는 점이다.

하지만 이 선언은 북은 1국가 2체제 2정부의 연방제를, 남은 체제통합의 단일정부를 궁극적인 통일방안으로 본다는 근본적인 차이에 대해서는 그 해결책을 제시하지 못하였다. 즉 북은 6.15공동선언에 근거하여 ‘낮은 단계의 연방제’를 거쳐 ‘높은 단계의 연방제’로 통일을 완성하려고 한 반면, 남은 ‘연합제’를 거쳐 인구비례에 의한 남북총선거를 통해 단일체제를 지향하고 있는 것이다.

결국 연방제 혹은 단일체제 중 어느 것을 최종적인 통일방안으로 볼 것이냐의 문제이다. 하지만 단일체제를 지향할 때는 자본주의와 사회주주의 등 남북의 체제를 모두 보장하기 힘들며, 또한 인구비례상 남북총선거에 의한 국가형태의 결정은 남에게 일방적으로 유리하기 때문에 북에서는 반대하고 있다. 다만 최근에는 이러한 북의 태도에서 변화가능성이 읽혀진다. 사실, 단체 간의 의사결정이 단체 구성원들의 다수결로 결정된다면 인구가 많은 단체가 항상 유리하기 때문에 인구가 적은 단체가 그러한 다수결제도를 인정하지 않는다. 즉 합의제도 자체가 성립하지 않는다. 예를 들면 유엔의 큰 나라나 작은 나라나 1개의 표결권을 갖고 있으며, 미국의 상원은 크나 작나 모든 주가 2명의 대표를 선출하듯이 연방제에서는 인구비례만을 갖고 의사결정을 하지 않는다.

현실적으로 판단한다면 남북총선거에 의한 단일체제 여부는 현재의 남북의 이질감이 극단적인 조건에서 사실상 불가능하다. 통일국가의 최종적인 상을 단일체제로 하기보다는 일단 연방제로 하되, 연방제 이후 단일체제 여부는 장기간의 과도기간을 거쳐 남북의 이질감이 어느 정도 해소된 후 다시 논의하는 것이 현실적이다. 따라서 대한민국은 자신의 단일체제 통일방안을 궁극적인 통일방안으로서 여전히 유지한다고 하여도 최소한 장기적 과도기로서 체제존중의 연방제 단계를 인정하는 것이 6.15공동선언의 취지에 부합하다고 볼 수 있다. 즉 대한민국의 입장에서도 교류협력단계 - 연합제 - (낮은 단계)연방제 - 남북총투표에 의한 단일체제 등의 통일단계가 논리에 부합한다고 볼 수 있다.

6.15공동선언에 따라 남과 북은 쌍방간의 체제를 존중하고, 나라의 통일을 위한 남측 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다. 따라서 남북의 상호 체제존중 원칙에 따라 독일식 흡수통일을 반대하는 것은 독일공산당의 경우와 달리 아무 문제가 되지 않는다(법무부, 2014a: 230).

북한은 6.15공동선언 이후 낮은 단계의 연방제를 스스로 연합연방제 혹은 연합적 연방제라고 부르고 있고 대한민국의 학자들도 6.15공동선언으로 인해 남북의 통일방안은 근본적인 차이를 극복하고 상호 수렴하기에 이르렀다고 평가하고 있다(이완범, 2005). 특히 연합과 연방은 하나의 연속선상에 있다는 엘리자르의 견해에 입각해 본다면 이 두 방안을 배타적으로 보지 않을 수 있다(이완범, 2005:23).

이 선언의 의미는 첫째, 과거 국가연합 통일방안이 연합제로 발전한 것이고, 이 단계까지는 남북의 통일방안이 접근하였다. 남의 연합제와 북의 연방제는 상호침투에 의한 동질화 과정을 거쳤다. 김명기 교수는 1988년부터 북의 과도적 연방제를 수용해야 한다고 주장하였으며, 남북연합도 넓은 의미의 연방제의 한 형태임을 부인할 수 없다고 주장하였다(이완범. 2005: 22). 양자의 공통점을 주장하는 논자들은 6.15합의를 충분히 예견했으며, 이것은 피할 수 없는 일종의 필연이었다. 둘째, 연합제 이후에 북은 연방제를 남은 국민총투표에 의한 단일국가를 주장하고 있다는 차이점을 서로 확인한 것이다. 셋째, 그럼에도 불구하고 북이 낮은 단계의 연방제를 제안함으로써 양자의 접근을 시도하였다는 점이다. 따라서 6.15공동선언에 의해 남북의 통일방안은 절대적으로 구별되는 것이 아니라 서로 수렴해 가는 과정에 있게 되었다. 북이 연방제를 낮은 단계와 높은 단계로 구분하였듯이, 남의 연합제 역시 낮은 단계와 높은 단계로 구분한다면 낮은 단계의 연방제와 높은 단계의 연합제는 수렴할 수 있으며, 남북의 화해 협력기반이 조성된 후 높은 단계의 연합제 즉 낮은 단계의 연방제 기구가 양측의 합의 아래 만들어질 수 있다(이완범, 2005:21, 30, 31).

다만 6.15공동선언 이후 김대중 정부나 노무현 정부는 연합제를 거친 남북총투표를 통한 단일국가 통일방안을 수정하지 않고 있다. 이는 6.15공동선언의 정신을 제대로 반영하지 못한 것이다. 10.4 남북공동선언은 “남과 북은 6.15 공동선언을 고수하고 적극 구현해 나간다”고 선언하고 “6.15 공동선언을 변함없이 이행해 나가려는 의지”를 확인하였는바 이로써 연합제와 낮은 단계의 연방제는 통일모델의 기본대상으로서의 지위를 다시 한 번 공식적으로 인정받았다. 심지어 2014년 1월 9일 『조선일보』 보도에 의하면 박근혜 정부도 남북 합의에 의한 연방제 방식의 통일이 가능하다고 보고 이에 관한 통일헌법을 마련하기로 하였다.

(6) 민주노동당과 통합진보당의 연방제는 북의 연방제와 달라

정부는 실천연대 문건을 인용하면서 통합진보당이 낮은 단계 연방제 => 자주적 민주정부 => 높은 단계 연방제로 나아가는 북한의 대남혁명을 추종한다는 증거로 제시하고 있으나 연방제는 6.15공동선언에서 보듯이 특정한 정부를 전제하지 않는다는 점에서 정부의 주장은 부당하다.

낮은 단계의 연방제는 연합제와 함께 남북기본합의서, 6.15공동선언, 남북관계발전에 관한 법률 이후의 10.4선언 등에 의해 헌법적으로 통일방안의 하나로서 자격을 획득한 것으로 보아야 하다. 따라서 이에 대한 자유로운 토론을 보장해야 하다. 민주노동당과 통합진보당은 남북 정부의 통일방안과 무관하게 독자적으로 다양한 통일방안을 연구해왔으며, 또한 그 과정에서 개인의 연구논문이나 기관의 보고서 등은 그 자체가 당의 입장이 아니고 반드시 대의기관의 의사결정을 통해 당론이 된다는 것을 알 수 있다.

먼저 2000년 민주노동당 정책위원회(위원장 장상환 경상대 교수)는 자유총투표를 통해 민주적 사회주의를 지향하는 『평화 자주 진보의 민중주체 통일방안(초안)』을 마련하였으나 당론으로 채택되지 않았다.

2007년 민주노동당 정책위원회(위원장 이0대)는 자유총투표를 통해 상원은 남북동수, 하원은 인구비례로 구성하는 남북연립정부를 내용으로 하는 ‘한반도통일의 현실적 방안과 로드맵에 대한 연구’를 보고서로 출간하였으나 2007년 대선에서 통일공약은 이것과 달리 ‘코리아연방공화국’으로 확정되었다.

새세상연구소 김장민 연구위원은 2008년 『국가형태와 정부형태를 중심으로 본 통일헌법의 쟁점』, 2009년 『통일연방공화국의 남측 경제질서로서 사회적 경제질서』 등의 개인 연구 논문을 작성하였으며, 2010년에는 스위스식 연방제를 주장하는 『코리아의 항구적 연방제 도입에 관한 검토』를 개인 연구 논문으로 작성하였다.

민주노동당은 창당 당시부터 6.15공동선언의 정신을 반영하여 강령에 “최소한 국가연합이나 연방제 방식의 통일이라도 이루어 국제적으로 우리의 민족통일을 기정사실화할 것”을 명시하였다. 민주노동당은 2007년 대통령선거에서 ‘코리아(COREA연방공화국’을 대선공약으로 제시하였다. 민주노동당은 6.15공동선언의 정신을 반영하여 강령에 “최소한 국가연합이나 연방제 방식의 통일이라도 이루어 국제적으로 우리의 민족통일을 기정사실화할 것”을 밝히고 있다.

정부는 자주적 민주정부가 북한과의 1국가 2체제 2정부의 연방제를 성사시키고 이때 남한의 자주적 민주정부 즉 진보적 민주주의정부는 ‘민주주의 변혁’을 거친 것으로서 대한민국의 헌법을 부정하는 정부라고 주장하고 있다(헌법재판소, 2014a). 즉 정부는 폭력혁명을 추구하는 진보적 민주주의에 의해 자주적 민주정부가 들어서면 이러한 용공정부가 연방제를 실현할 수 있기 때문에 북한 역시 연방제 실현을 위해 자주적 민주정부 수립을 목표로 하고 있다고 주장하였다.

또한 정부는 진보적 민주주의를 최고 정점으로 하여 자주적 민주정부와 연방제 등을 체계적으로 연결하는 종합적인 대남전략으로 제시하였다. 하지만 6.15공동선언에서 보듯이 북한은 자주적 정부 수립 이전이라도 연방제를 추진하고자 하며, 통합진보당은 자주적 민주정부의 수립 이전이라도 대한민국정부에게 연방제 통일방안을 수용할 것을 촉구하고 있는바 연방제와 자주적 민주정부는 그 필연적 선후가 요구되지 않는 별개의 과제이다.

또한 민주노동당과 통합진보당이 주장하는 진보적 민주주의 혹은 자주적 민주정부가 강령이나 『통합진보당 강령해설 자료집』에서 보듯이 대한민국의 헌법을 부정하는 것으로 해석될 수 없다는 점에서 연방제에서 남한의 자주적 민주정부가 대한민국의 헌법을 부정하는 인민민주주의 정부라는 정부의 주장 역시 억측에 불과하다. 따라서 진보적 민주주의에 의한 자주적 민주정부는 북한과의 연방제를 실현한 이후의 정부이고 이때 비로소 특권계급의 기본권을 박탈한다는 정부의 주장 역시 자의적인 해석이다(헌법재판소, 2014a).

2007년 대선에서 주장한 ‘코리아연방공화국’ 통일방안은 통일방안일 뿐 아니라, 나아가 향후 통일이 되었을 때 민주노동당이 국가를 전면적으로 개조하려는 국가비전이었다. 따라서 통일방안에 국한되고 있는 북의 고려연방제와 다른 지위와 내용을 지닌다. 통일이 되더라도 6.15공동선언의 정신에 따라 남북의 상호 체제를 존중해야 하므로 코리아연방공화국은 남측 사회의 비전만을 제시하고 있다. 북측 사회의 변화는 북측이 그들 인민의 뜻을 반영하여 추진해 나갈 것이기 때문이다.

따라서 코리아연방공화국안의 내용은 진보적 민주주의에 기초하여 대한민국의 자본주의 사회와 자유민주주의를 인정하되, 그로인한 한계들을 극복하는 정책들이다. 그 정책들의 구체적인 내용은 주로 자주와 평등 및 민주에 관한 것들로서 대부분 민주노동당의 강령에서 언급되고 있는 것들이다. 

통합진보당이 민주노동당 시절부터 주장해온 코리아연방제는 김대중, 이회창의 연방제와 마찬가지로 북의 고려연방제와 전혀 다른 내용이다. 연방제가 꼭 ‘고려민주연방제’여야 할 이유는 없다. 북이 제안한 것은 가능한 여러 연방제 방식 중 하나이며, 지금까지 그랬듯이 향후 과정에서 여러 가지 형태의 연방제가 고민될 수 있다(이0대. 2002: 41).

통합진보당의 대선공약 코리아연방공화국은 남북의 체제를 존중하는 1국가2체제2정부 통일방안이므로 대한민국이 자본주의와 자유민주주의를 보장받는다는 점에서 체제를 거부하는 것이 아니며 더구나 대한민국의 적화통일방안과 반대되는 내용이다(법무부, 2013a:148). 특히 2012년 대선공약에서 최종적인 통일국가는 남북총투표를 결정하자는 내용으로서 북한의 안과 반대되며 오히려 우리정부의 안과 같다.

민주노동당이나 통합진보당의 통일방안에 따르면 남북관계를 정상화하고, 남북통일기구로서 남북의 정상이 정기적으로 만나는 ‘남북정상회담’, 남북총리회담을 남북각료회담으로 격상시킨 ‘남북민족협력위원회’, 통일의 절차를 실질적으로 논의하는 ‘코리아위원회’를 순차적으로 구성하도록 한다. 통합진보당의 ‘코리아연방공화국 1단계 실현’의 내용은 현재 우리정부의 공식적인 통일방안인 ‘민족공동체 통일방안’의 2단계인 ‘남북연합’과도 거의 유사하다. 통일부 홈페이지에 따르면 남북연합 단계에서는 남북정상회의와 남북각료회의가 상설화되고 남북한의 의회대표들이 함께 모여 통일에 따르는 법절차를 준비하게 된다. 또한 이는 1989년 김대중 대통령이 ‘공화국연방제’ 1단계에서 주장한 ‘통일행정기구’ 등 상징적인 연방기구와 유사하고, 특히 1995년 통일방안 1단계에서 주장한 ‘남북연합정상회의’, ‘남북연합회의’, ‘남북연합각료회의’ 등의 협력기구와 사실상 일치한다.

우리헌법 제4조는 평화통일과 자유민주주의에 의한 통일을 선언하고 있다. 북한을 반국가단체로 보는 헌법상 근거인 제3조 영토조항과 북한을 평화통일의 동반자로 보는 제4조의 평화통일조항은 서로 상충된다. 또한 북을 평화적인 방식에 의해 자본주의로 흡수 통일하는 것 역시 남북기본합의서와 6.15공동선언에 반한다. 따라서 장기적으로 지금까지의 남북합의를 반영하는 헌법 개정이 필요하다. 이런 관점은 대한민국의 정체성을 부정하는 것이 아니며, 일부 학자들 역시 주장하고 있다.

‘코리아연방공화국’ 통일방안은 남북의 협상에 의한 통일이라는 점에서 평화통일이며, 남북의 체제를 존중하는 1국가 2체제 2정부라는 점에서 우리사회의 자본주의와 자유민주주의를 보장하고 있으므로 헌법 제4조에 부합한다. 더구나 6.15공동선언에 의해 연합제와 연방제의 구별은 상대적인 것이 되었으므로 연방제통일을 주장한다고 무조건 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

정부는 연방제로 통일하면 연방국가가 북한식 사회주의로 된다고 하나 남북이 총투표를 통해 최종적으로 통일국가를 만든다면 북한식 사회주의국가도 가능하다는 논리는 역사적 현실성을 무시한 순수논리일 뿐이다. 남북이 최종적으로 합의안을 만들어 이것을 총투표에 부친다면 그 합의안은 타협안이기 때문에 현재의 남한이나 북한이 아닐 것은 너무나 당연하다. 일방의 체제를 강요하는 합의안은 총투표에 회부조차 되지 않기 때문이다. 그 합의안이 양 체제의 수렴을 전제로 하는 제3의 방안일 가능성은 높으나 그것이 자유민주주의질서에 반할 것인지는 현재로서는 전혀 판단할 수 없다. 남북한은 협상전략상 통일체제의 개방성을 정치적 선언차원에서 부인할 수 없지만 실제로는 쌍방이 합의하는 한계 내에서 체제경쟁을 통해 최종안을 선택할 것이며, 남북총선거는 분명히 남한이 유리하다는 점이다.

결론적으로 통일방안으로서 연방제를 언급하는 것을 대남혁명론의 추종이라고 매도할 수 없고, 더구나 민주노동당과 통합진보당의 통일방안은 이름만 ‘코리아연방제’일뿐 그 내용은 인구수가 압도적인 대한민국의 장점을 살릴 수 있는 남북총선거에 의한 통일정부의 구성 등 우리헌법에 부합하는 통일국가에 이를 수 있는 민주적 장치를 포함하고 있어 사실상 정부의 통일방안과 근본적으로 다르지 않다.

7) 평화협정

민주노동당은 폐쇄적이고, 고립적인 민족주의가 아니라 개방적이며 친화적인 민족주의적 시각을 지녔다. 그러한 관점에서 새세상연구소는 김광열 광운대 교수 등에게 연구용역을 실시하여 그 결과물로서 2011년 『진보의 다문화 읽기』를 펴내 다문화에 대한 진보적 정책 대안들을 소개하였다.

이러한 입장은 민주노동당 분당 이후에도 유지되었으며, 이 같은 입장에 근거하여 새세상연구소는 2010년 『평화강좌 배우는 평화, 평화의 길 찾기』와 『핵무기에 관한 진실』을 펴낸 바 있다. 특히 새세상연구소는 민주노동당, 민주노총, 한국진보연대와 함께 2011년 ‘평화통일강사단 학교’를 운영하면서 임동원 전 국가정보원장, 김연철 인제대 교수, 김지형 한양대 연구교수, 이동기 원주대 교수 등의 저서를 교재로 하였는바 이는 민주노동당이 북한의 입장을 일방적으로 선전하지 않았다는 것을 의미한다.

민주노동당과 통합진보당이 주장하는 통일방안이나 평화협정 나아가 주한미군철수 등 외교안보노선은 고립적인 민족주의이나 북에 대한 추종성에 근거하는 것이 아니다.

전쟁은 정전(휴전)과 종전을 거쳐 종식된다. 따라서 정전협정은 당연히 종전협정, 즉 평화협정을 전제로 한다. 정전협정 역시 제60조에서 “한국 문제의 평화적 해결을 보장하기 위하여 쌍방 군사사령관은 쌍방의 관계 각국 정부에 정전협정이 효력을 발생한 후 3개월 내에 각기 대표를 파견하여 쌍방의 한 급 높은 정치회의를 소집하고 한국으로부터의 모든 외국군대의 철거 및 한국 문제의 평화적 해결 등 문제들을 협의할 것을 건의한다”고 규정하고 있다. 여기서 ‘한국문제의 평화적 해결’이라 함은 외국군의 철수를 비롯한 종전협정을 지칭하는 것이고, 그 방식은 군사령관에 의한 정전협정과 달리 관계 당사자국을 대표하는 “한 급 높은 정치회의”를 통해 진행한다는 것이다.

남에서 평화협정은 김대중 대통령에 의해 주장되었다. 김대중 전 대통령은 1971년 2월 미국 방문 중에 ‘평화공존 - 평화교류 - 평화통일’의 ‘3단계통일론’을 제시하였고 이는 같은 해 7대 대통령 선거에서 김대중 후보의 공약으로 채택되었다. 특히 평화공존 단계에서는 미중소일 등 4개국의 ‘부전(不戰)협정’과 ‘남북평화협정’ 및 이들 6개국의 관계정상화가 제시되었다.

역사상 대부분의 전쟁은 평화조약으로 종식되었는데, 그 중 독일과 베트남의 사례가 최근에 이루어진 것이다. 독일 통일의 기반이 된 ‘2+4 조약’은 1990년 9월 12일 모스크바에서 영국, 프랑스, 미국, 소련 4개국과 동·서 독일 사이에서 체결되었다. 그 내용은 국경의 확정, 상호불가침, 관계정상화 등이었으며, 이로써 독일통일의 국제적 기반이 완성되었다. 독일은 ‘2+4 조약’이라는 국제적 조치와 2차례에 걸친 동서독일 간의 ‘국가조약’(통일조약)으로 사실상 통일을 위한 제도적 장치를 완성하였다.

또한 1973년 1월27일, 베트남에서의 전쟁종결과 평화회복에 관한 ‘파리협정’이 미국, 남베트남, 북베트남, 남베트남 임시혁명정부 4자간에 체결되었다.

8) 주한미군철수와 북핵

한미동맹의 불평등한 관계는 안보현실을 고려하더라도 우리 국민의 자존심을 훼손하고 있다. 국가주권의 독립성이라는 헌법목적에서 볼 때 전시작전권의 회수, 불평등한 한미조약의 폐기, 주한미군의 철수 등 군사주권의 완전한 회복은 여러 학자와 정치인들이 주장하고 있듯이 너무나 당연하다. 1987년 평화민주당은 강령을 통해 “대외 자주외교를 적극 추진한다”고 선언하였는데, 그 실질적인 내용은 군사주권의 완전한 회복이었다.

민주노동당은 궁극적으로 한미동맹의 폐기와 주한미군의 철수를 주장하지만 안보현실을 인정하여 무조건적인 즉시 철수가 아니라 평화체제를 전제로 남북미가 합의에 따라 단계적 조치를 통해 대안을 마련하자는 입장으로서 이는 북한의 주장과 다르며, 이러한 시각에서 민주노동당 진보정치연구소는 2007년 『동북아시아 국제질서와 대미관계』라는 연구결과물을 펴낸 바 있다.

만약 평등한 한미관계를 전제로 주한미군을 집단안전보장의 수단으로 사용한다면 이는 관점에 따라 찬반을 표명할 수 있는 정책사항일뿐이고, 통합진보당이 진보정당으로서 이러한 외국군의 주둔 문제에 대해 반대하는 것은 너무나 당연하다.

정부는 주한미군 철수 주장은 북핵 옹호와 마찬가지로 민주노동당과 통합진보당의 종북성을 드러내는 것이라고 주장하지만 이는 사실이 아니다. 이를테면 이0대 전 민주노동당 정책위원회 의장은 북의 핵무기 개발에 대해 “당은 일체의 핵무기 개발과 제조 보유 사용을 반대해야 하며 비핵주의 원칙을 견지해야 한다”며 반대의 입장을 분명히 하였다(이0대, 2002: 44).

국민들 중에서 '즉시 철수'를 주장하는 이들은 적지만 국민의 2/3가 미군철수에 대한 논의가 필요함을 인정하고 있다. 『한겨레신문』이 2000년에 5월 15일, 7월 13일, 9월 24일, 그리고 2002년 3월 12일 실시한 4개의 여론조사 결과에 따르면 주한미군이 계속 주둔해야 한다는 의견은 11.6% ~ 20.6%에 불과하고, 단계적 철수는 67.3% ~ 71.5%에 이르렀으며, 즉시 철수 역시 6.8% ~ 11.3%에 달하였다. 주한미군 철수 여론은 주한미군의 탱크에 의한 여중생 압살사건으로 촛불집회가 최고조에 달하였던 2002년에 가장 높았는데, 12월 19일 대선 당시 중앙일보 여론조사 결과에 따르면 주한미군이 계속 주둔해야 한다는 의견은 27%에 불과하고, 단계적 철수는 65.6%에 이르렀으며, 즉시 철수 역시 6.3%에 달하였다. 2002년 8월 MBC가 코리아리서치에 의뢰해 실시한 여론조사에서 주한미군철수에 대한 의견은 ▷즉시철수(16.8%) ▷단계적 철수(55.6%) ▷계속 주둔(27.6%) 으로 나타났다.

심지어 박정희대통령은 1977년 4월 22일 『동아일보』에 따르면 “주한미지상군을 단계적으로 철수한다는 미국정부의 정책이 공식화해 있으므로 더 이상 미군을 주둔시킬 것을 요청할 의사는 전혀 없다”고 밝힌 바 있으며 보수논객 조갑제는 2013년 6월 11일 한국정책신문에 따르면 전시작전권 전환 및 주한미군 철수에 적극적으로 찬성하였다.

북핵과 대북 적대정책을 동시에 반대하면서 양자가 동시에 폐기되어야 한다는 민주노동당과 통합진보당의 관점은 포괄협상, 일괄타결을 강조하는 입장으로서 북핵을 미국의 대북정책의 실패로 보면서 북미간 양자 협상을 강조하는 아인혼 전 미국 국무부 비확산·군축담당 특보의 주장(연합뉴스 2014년 7월 6일 기사)과 유사하다. 또한 말 대 말, 행동 대 행동 원칙을 강조하면서 포괄협상과 일괄타결의 전제 아래 단계적 동시이행에 합의한 9.19공동성명의 내용과도 사실상 같다. 따라서 이러한 입장을 북 추종이라고 볼 수 없다.

정부는 6자회담의 2005년 9.19공동선언이 핵무기 폐기를 먼저 포기한 후 평화체제를 논의하기로 합의하였다고 주장하지만 9.19공동선언 제5항에서 “6자는 ‘공약 대 공약’, ‘행동 대 행동’ 원칙에 입각하여 단계적 방식으로 상기 합의의 이행을 위해 상호 조율된 조치를 취할 것을 합의하였다”고 선언하였다. 핵무기 폐기와 평화체제 수립은 상호조치로 해석될 수 있고 기존의 북한의 태도를 볼 때 핵무기 폐기와 평화체제의 상호조치가 효율적인 방안이다. 또한 한반도비핵화와 평화체제방안에 있어 정당은 정부의 입장과 다른 정책을 내걸 수 있다.

민주노동당은 북한과 미국 등 모든 나라의 핵무기에 반대하는 입장을 가지고 있으며, 그러한 관점에서 정책위원회와 진보정치연구소가 2007년 『학교에서 배우지 못한 반핵평화의 지식』을 교양자료로 펴낸 적이 있다.

2005년 2월 20일 뉴스와이어에 따르면 민주노동당 제7차, 8차 중앙위원회에서 결의안을 발의한 이연재 대의원이나 결의안에 반대한 정병오 대의원이나 결의안의 안건반려를 주장한 이정미, 권영길 대의원이나 모두 한반도비핵화라는 당론에 근거하여 북한의 핵무장을 비판하고 있으며, 또한 북한의 핵무장은 미국의 대북 적대정책에 대한 자위수단일 수 있다는 인식을 하고 있다.

평등계열인 이연재 대의원(대구시당위원장)은 미국이 대북 적대정책을 지속하자, 북한이 핵보유로 대응하고 있다는 점, 민주노동당은 이에 대한 미국의 책임을 물어야 한다는 점, 북한의 핵이 자위수단 혹은 협상수단일 수 있다는 점, 미국에게 대북 적대정책의 중단을 요구해야 한다는 점, 북핵에 대한 제재에 반대한다는 점을 주장하였다.

반면 정병오 대의원은 한반도 비핵화라는 당론에 근거하여 “북한의 핵무장을 지지해서는 안 된다”고 주장하였다. 다만 정병오 대의원은 이연재 대의원의 발의안이 지나치게 양비론이라서 미국의 책임을 더 강조해야 한다고 주장하였다. 이정미 대의원(최고위원)은 북핵 반대라는 원론적인 주장보다는 미국이 대북 적대정책을 포기하도록 하여 북한이 핵무장을 스스로 포기하도록 하는 외교적인 노력이 더 중요하다고 주장하면서 안건반려를 주장하였다. 권영길 대의원(원내대표)는 한반도평화선언을 먼저 한 후 북핵 포기선언을 해야 북한을 실질적으로 설득할 수 있다는 취지에서 그러한 노력을 원내에서 다른 정당의 국회의원들과 협의하고 있으니, 그 결과에 따라 의원단에서 결의안을 구체적으로 작성할 수 있도록 위임해달라며 안건반려를 주장하였다.

결론적으로 민주노동당의 모든 구성원이 북핵포기와 대북 적대정책의 포기를 주장하고 있지만, 당내 견해 차이는 선행적 북핵 포기를 강조할 것인지, 아니면 북핵 포기와 대북 적대 정책의 포기라는 포괄협상과 일괄타결을 강조할 것인지에 있었다.

레디앙 2008. 11. 18, 기사(박용진, 총장 “대변인, 이 두 문장을 빼시오”)가 지적하고 있는 논평 ‘민주노동당의 입장’을 이 기사와 비교하면 김0동 총장의 요구에 따라 두 문장을 삭제하면 북핵에 대한 당의 입장이 사라진다는 기사의 내용은 사실과 다르다. 논평의 내용을 보면 이 두 문장을 삭제해도 첫 문장에 민주노동당이 <핵시험>에 반대한다는 점이 명시되어 있다. 또한 세 번째 문장에 <핵무기를 자위수단으로 하는 정책>에 반대한다는 점이 명시되어 있다. 김0동 총장은 미국의 대북 적대정책 반대보다 북핵반대를 더욱 강조하는 것에 반대했을 뿐이다. 북핵에 대한 안건을 다룬 ‘중앙위원회 논란’과 같은 시각에서 봐야 할 것이다.

민주노동당은 2005년과 2006년 북한의 조선사회민주당의 초청으로 평양을 방문하는 등 북한과 교류하여왔다. 이 과정에서 민주노동당은 북핵 문제 등에 대해 북한의 고위급 당국자에게 항의하는 등 자주적인 입장을 견지해왔다. 문화일보 2006. 11. 3 기사(민주노동당 ‘이상한 핵실험 유감’)에서 보듯이 2006년 민주노동당 방북단 대표인 문성현 민주노동당 대표와 노회찬 의원은 김영대 조선사민당 위원장에게 북핵실험에 대해 유감을 표명하였고, 이에 김영대 위원장이 ‘유감에 대한 유감’을 표명하는 등 설전이 있었다. 김영대 조선사민당 위원장은 그 당시뿐만 아니라 2014년까지도 우리의 국회부의장에 해당하는 최고인민회의 상임부위원장이다. 이러한 유감표명과 설전은 의전이 중요시 되는 외교관계에서 매우 이례적인 강한 외교적 항의라는 점을 간과해선 안 된다. 또한 이를 보더라도 문성현 대표가 친북적이거나 북의 대남혁명노선에 동조한 자라는 정부의 주장이 부당함을 알 수 있다. 최00 새세상연구소 소장 역시 2010년 『창당정신으로 집권을 향하여』에서 “민주노동당 대표단이 북을 공식 방문하여 북의 핵실험에 대해 항의하였다”고 밝혔다.