주민자치의 꽃 ‘동네민주주의’의 시대를 열자

                           읍면동 주민자치 방안

 

 

 

I. 서론

 

주민자치란 지역 안의 공동문제를 주민 자신의 경비 부담에 의하여 주민이 스스로 처리하는 것이다. 따라서 주민자치란 지방의원과 지방자치단체장을 선출하는 것 이상을 의미한다. 주민들이 자신들이 선출한 공무원에게 자치행정을 수행하게 하거나 주민들이 스스로 또는 대표자를 통하여 자치행정을 직접할 수 있다.

그런데 우리는 일본 식민지 시대와 독재 시대를 거치면서 과거의 주민자치 전통을 상실하였다. 강제적인 반상회 사례에서 보듯이 과거에는 주민참여라는 이름으로 사실상 주민동원과 주민감시가 빈번하였다. 하지만 1991년 지방자치가 부활되면서 주민자치 논의가 활발해졌다. 하지만 현재의 주민자치 논의는 아직도 주민참여 수준을 완전히 극복하지 못하고 있다. 특히 주민이 행정기관에 동원되는 것조차 주민참여로 확대 해석하는 경향도 있다. 행정기관에 의한 각종 자문기구의 주민참여는 상징적 참여, 동원형 참여, 수동적 참여라는 점에서 주민자치라고 보기는 어렵다.

주민자치를 주민참여로 이해할 경우 주민참여예산이나 주민청문회 등의 사례에서 보듯이 주민참여는 소수의 주민이나 지역 전문가들에 의해 주도되고 일반 주민들이 지역 문제 해결에 있어 대상화되는 현실을 극복할 수 없다. 물론 주민 참여의 주도자들이 서명운동, 홍보, 여론조사 등을 통해 주민들과 함께 하려는 노력이 전혀 없는 것은 아니지만, 주민들을 단순한 홍보 및 동원의 대상으로 여기는 정도에 불과한 경우가 많았다.

최근에서야 다양한 주민참여 방안이 논의되고 일부 시행되고 있지만, 그 실상을 보면 주민의 의견을 듣거나 참고하는 자문적 성격이 대부분이며, 주민의 뜻에 구속되는 진정한 주민자치는 주민투표, 주민소환, 주민발의 등에서 예외적으로 인정될 뿐이다.

양석진(2005)은 주민참여를 국민주권의 실현으로 보고, 주민참여를 다양한 기준에 따라 유형화하여 정치적 참여, 행정과정적 참여, 사법적 참여로 구분하였다. 또한 주민참여를 확대할 수 있는 방안으로 정보통신 기술 확대, 사이버 주민포럼제도 도입, 주민감사청구제 활성화, 주민투표제 활성화, 주민평가제 도입, 주민소환제 확대, 주민발안제 도입 등을 제시하였다.

김상구 최병대(2004)의 주민참여 연구에 따르면 의제설정과정에서의 자치변수로서 공익문제에 대한 이의 및 여론형성, 정치인 및 관료에 대한 공공의제(agenda) 제기를 제시하며, 정책형성과정의 자치변수로서 시민 이익의 집약, 문제해결을 위한 합리적인 대안의 제시, 이해집단간의 이해와 갈등의 조정을 제시한다. 또한 정책결정과정에서의 자치변수로서 전문지식과 자문 제공, 토론회, 청문회를 통한 참여, 정책결정집단에 대한 압력행사를 제시하고, 정책집행과정에서의 자치변수로서 정책의 수정 축소 및 폐지 요구를 들고 있다. 끝으로 정책평가과정의 자치변수로서 정부의 책무성 평가, 정책오류의 수정 및 변경 시도를 들고 있다.

Arnstein의 주민자치 8단계 이론을 참고하면, 주민자치 단계는 크게 비참여단계, 상징적 참여단계, 실질적 자치단계로 구성되는데 지방자치에서 단순한 주민참여가 아니라 실질적인 주민자치가 확산되는 것이 세계적인 추세이다(정정화 외, 2015:7-9). 2001년 OECD 자료에 따르면 선진국의 주민자치 형태가 정보제공형 주민자치에서 협의형 주민자치, 적극적 참여형 주민자치로 발전하면서 정책 결정과 집행 과정에서 주민들의 영향력이 증대하고 있다.

주민자치를 실질적으로 할 수 있는 자치단체의 크기도 중요하다. 현재의 기초자치단인 시군구는 최대 100만 명 이상이며, 보통 10만 명 이상이므로 주민자치를 하기에는 덩치가 크다. 읍면동이 주민자치를 실질적으로 할 수 있는 규모이다. 스위스, 프랑스, 독일, 미국 등 해외사례를 보면 우리의 읍면동보다 적은 규모의 코뮌, 게마인데, 타운 등을 기초자치단체로 인정하고 있으며, 이곳에서 주민자치가 성공적으로 시행되고 있다.

다행히 최근에 읍면동을 주민차지의 공간으로 재구성하자는 논의가 활발해지고 있다. 특히 노무현 정부 이후 정치권이 추진하는 행정체제개편 논의 내용 중에는 읍면동의 새로운 모델에 대한 것이 포함돼 있다. 하지만 이런 행정체제개편 논의는 읍면동 자치를 광역단체와 기초단체의 권한조정의 보조적인 역할로 국한하고 있으며, 읍면동에서의 주민자치를 기존의 주민자치위원회의 권한을 확대하고, ‘동네 꾸미기’를 권장하는 차원으로 격하하고 있다.

이 글은 기존의 읍면동 모델 논의가 진정한 주민자치와 거리가 멀다는 점을 비판한다. 또한 이 글은 읍면동을 기초자치단체로 격상하여 주민총회, 주민의회 등 동네민주주의의 산실로 전환할 것을 제안하고 있다.

 

 

II. 읍면동의 역사와 현황

 

1. 읍면동의 역사

 

읍면동의 역사를 보면 면에서 읍과 동이 순차적으로 발전해왔다(이대희, 2015: 101-131). 면은 통일신라시대 자연촌락인 ‘촌’에서 그 기원을 찾을 수 있다. 촌은 지방 귀족세력들이 다스리는 말단 지방행정관서이다. 고려에 와서도 촌에는 지방토호세력을 임명하였다. 조선시대 중앙에서 관리를 파견한 군현의 하부기관인 방 또는 사는 오늘날 면과 유사하다. 큰 면은 2천여 호에 이르렀으며, 작은 면은 50-60호에 불과하였다. 면 밑에는 동과 리가 존재하였다. 면의 장은 면민의 공선으로 선임되었으며, 면장의 임무는 관의 감독 하에서 조세 및 진상물의 징수 독촉, 법령 등의 전달 등이었다. 그 외에 호적 정리, 면 내 작은 분쟁사건에 대한 송사, 가벼운 태형의 부과 등의 사무를 자치적으로 수행하였다.

1906년 조선 말기에 ‘면내동리촌의폐치분합과그명칭및경계변경에관한건’ 법률이 공포되면서 하부행정기관은 면으로 명칭이 통일되었다. 1914년 구역개편에 따라 면적 약 4방리 약 800호를 기준으로 한 면이 형성되었으며, 당시 면의 평균면적은 약 88㎢에 해당되었다.

동리는 면의 작은 부락의 명칭이다. 큰 동에는 동장과 함께 이장, 권농 등을 두었다. 동장은 작은 민사소송을 주재하고 징세부담을 정하고 그 부과를 독촉하여 징수 상납하였다. 그 외에 출생 ․사망 등과 같은 호적정리 업무, 도둑체포 등과 같은 치안업무 등을 보조하였으며, 면장의 자문에 응하여 지역 일을 협의하였다.

대한제국 당시 면과 리의 집행기관인 집강과 존위는 1년 임기로 주민들이 선출하였다. 또한 군과 면, 그리고 리에는 각각 의회의 성격을 가진 군회, 면회, 리회가 있었다. 군회는 군수, 각 면의 집강, 각 면에서 천거하는 2인 등으로 구성되고, 면회는 집강, 각 리의 존위, 각 리에서 추천하는 2인 등으로 구성되었으며, 리회는 존위와 리 내 각호별 1인 등으로 구성되었다. 각각의 군과 면, 그리고 리 등은 향회규칙 및 향약변무규정에 따라서 지역 주민들이 자치적으로 지역의 사무를 처리하였다.

일본의 식민지 아래서 면장은 군수의 보좌기관으로 면 행정을 집행하여 왔는데, 1910년부터 ‘조선총독부 지방관제’의 실시로 독립된 면사무소를 갖게 되었다(이대희, 2015: 319-330). 1917년의 우리나라 면 가운데 인구가 비교적 많고 상공업이 발달되어 도시형태를 이룬 면에 대하여 총독이 ‘지정면’을 지정하였으며, 이것이 읍의 전신이다. 읍면제가 1931년 4월부터 시행됨에 따라 과거의 지정면이 읍으로 전환되었다.

이에 읍면에 법인격이 부여되었고, 지방의회의 성격인 읍회와 면협의회가 구성되었다. 읍회와 면협의회의 의장은 각각 읍장과 면장이 되고, 나머지 의원들은 주민의 직접선거로 선출되었다. 읍회는 명목상 의결기관의 성격을 가지고 있었으나, 그 의결사항은 법률에 의하여 한정되었다. 또한 군수는 정회권, 도지사는 예산증감권,총독은 해산권을 갖고 읍회를 통제하였다. 면협의회는 의결기관의 성격을 가지는 것이 아니고 단순한 면장의 자문 기관에 불과하였다.

동의 뿌리는 1917년 행정체제 개편 당시 설치한 ‘정회’에서 찾을 수 있다. 미군정에 들어와서도 ‘종래의 행정기구를 그대로 유지한다’라는 미군정 포고에 의하여 정회제는 그대로 유지되다가 1947년 4월 정회는 동회로 다시 변경되었다. 1955년 서울시의 동 설치조례에 의하여 기존의 동회(자치조직)를 폐지하고 동제(洞制-행정단위)를 실시하였다. 즉 동 조직이 지방자치법상 시의 말단 지방행정조직으로 되면서 동회는 동사무소로 개칭되었다. 즉 동은 읍면과 달리 독립된 지방자치단체가 아니라 말단 행정조직이었지만, 동장은 주민의 직선으로 뽑았다. 또한 동은 읍면과 달리 지방자치단체가 아니라 별도의 지방의회를 구성하지 않았다.

1949년 제정된 지방자치법에 의하여 지방자치단체의 종류는 서울특별시와 도, 시, 읍, 면 등이고, 서울특별시는 단층제, 도는 2층제의 자치구조를 가지고 있었다. 읍면에는 주민직선으로 선출된 읍면의회를 설치하고, 읍 면장은 읍면의회에서 선출하였다. 1956년 지방자치법의 개정으로 읍면장을 주민들의 직접 선거로 선출하게 되었다. 1958년 지방자치법은 읍면장과 동리장을 시군구의 장이 임명하도록 하였으나 4.19혁명 이후 1960년에 읍면장과 동리장을 주민직선제로 환원하였다.

1961년 군사정변 이후 제정된‘지방자치에관한임시조치법’에 의거하여 시와 읍의 하부기관으로 존재하던 동은 읍, 면과 대등한 지위를 갖게 되었다. 하지만 읍면동의 자치제는 폐지되었다. 즉 읍 면장의 주민직선제가 폐지되고, 읍면의회도 해산되었다.

 

 

2. 읍면동의 현황

 

현재 읍면동의 설치와 운영은 지방자치법에 근거하고 있다. 지방자치법 제3조 3항에 의하면 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구에는 동을 둔다. 도농복합시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다. 읍면동 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 지방자치단체의 조례로 정한다.

현행 지방자치법 제117조에 따르면 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다. 제118조 2항에 따라 읍장ㆍ면장ㆍ동장은 5급 상당의 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장이 임명한다. 제119조에 따라 읍장ㆍ면장은 시장이나 군수의, 동장은 시장이나 구청장의 지휘ㆍ감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독 한다.

또한 읍ㆍ면에는 리를 둔다. 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 한편 제120조에 의해 지방자치단체는 조례로 정하는 바에 따라 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동에 그 소관 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 둘 수 있다. 이에 따라 시구의회는 통반조례를 제정하여 통반을 운영하고 있다.

현재 읍면동장이 책임자로 있는 행정기구로서 읍면동과 주민자치위원회가 별도로 운영되고 있다. 주민자치위원회는 읍면동 행정에 대한 자문기구 역할에 머문다. 주민자치기구는 읍면동 행정 이외의 사항에 대해 자율적으로 결정하고 스스로 집행할 수 있다. 일부의 행정지원이나 재정지원이 가능하나 이는 시혜적 성격이 짙다. 현실적인 제약으로 인해 주민자치사업은 자치센타와 복지시설 운영, 마을가꾸기사업과 일부 복지사업, 자율방범, 문화체육행사 수준에 머물 수밖에 없다.

2009년 l월 현재 전국에 1,205개의 면이 있다(행정안전부, 2009). 면당 평균 인구는 4,300명이다. 인구 3천명 미만은 516개이며, 2만 명 이상은 8개이다. 7개 면은 사람이 살지 않는다. 면의 행정조직은 면장 책임 하에 2-7개의 담당으로 구성된다. 직제는 시군의 면직제규칙에 의하여 규정되어지며, 일반적으로 총무담당, 재무담당, 복지담당, 산업담당, 개발담당 등이 있다. 읍면동 기능전환 전인 1998년 우리나라 면의 기구와 정원은 면장(5급)과 부면장(6급)이 있고 그 아래에 3-7개의 계(6급)가 있으며 평균 22명의 정원이 있었다.

2009년 l월 현재 전국에 211개의 읍이 있다. 읍당 평균 인구는 19,787명이다. 4만 이상 읍은 20개이다. 읍면동 기능전환 전인 1998년의 우리나라 읍의 기구와 정원을 보면 읍장(5급)아래에 부읍장(5-6급), 그리고 그 아래에 2-4개의 과와(6급) 4-14개의 계를 두고 있으며, 평균 공무원 수는 45명이다.

2009년 1월 현재 우리나라의 동의 수는 전국적으로 2,071개이다. 동들을 자치구에 소속되어 있는 동, 행정구에 소속되어 있는 동, 일반시의 동, 도농복합형태시의 동 등으로 구분할 수 있다. 2009년 현재 동당 평균 인구는 약 19,403명이다. 인구 3만 명 이상은 343개이며, 5천명 미만은 130개이다. 읍면동 기능전환전인 1998년의 우리나라의 동의 기구를 보면 동장(5급)아래에 사무장(6급)이 있고 평균 정원은 16명이다.

읍면동은 기초자치단체의 하부행정구역에 불과하다. 읍면동장은 법적으로 독립된 행정기관이 아니라 다만 시장, 군수의 지역적 보조기관에 지나지 않는다. 그러나 실제로 지방자치단체의 모든 행정작용이 이루어지는 시작점이 되며, 또한 주민 행정수요의 출발점이란 점에서 행정의사와 주민의사가 접촉하는 교차점이다.

읍면동은 국가와 상급자치단체를 주민과 연결하고, 국가의 다양한 정책을 주민에게 전달하고 실천한다. 또한 읍면동은 시도와 중복되지 않는 고유 업무를 현장에서 직접 처리한다. 읍면동은 주민과 밀착된 복지, 생활행정의 구심체로서의 종합행정을 담당한다. 지도단속, 조장행정, 증명원 발급 등 현장출장의 집행기능을 수행한다. 또한 읍면동은 통과 리, 그리고 반을 관할한다.

반상회는 시군조례에 근거하여 설치된 ‘반’의 구성원인 반 내 각 세대주 또는 주부로 구성된 자치회의를 말한다. 반상회는 참석을 강요하고 불참 시에 벌금 등을 부과하였다. 하지만 지방자치가 부활된 1990년대 후반부터 아파트 단지 등에서 행정기관의 개입이 없는 순수한 주민들의 자치조직으로 반상회가 서서히 부활되어, 다른 주민공동체인 입주자대표회의나 부녀회 등과 상호 협조하면서 봉사활동, 주민친목활동 등을 전개하고 있다.

오가작통제는 감오경장 이후 향회로 발전하는데 이 향회가 오늘날 반상회의 효시라고 할 수 있다. 오가작통은 부락의 5가구를 하나의 통으로 연결하는 인보조직이다. 오가작통은 인보, 상부상조, 구휼 등과 같은 기능을 수행하였다. 그러나 오가착통은 호적정리 보조, 유민방지, 방범 및 방화, 천주교인 색출 등에서 연좌제를 적용받는 등 중앙정부의 통제조직으로 더 크게 활용되었다.

입주자대표자회의는 주로 아파트의 관리와 운영에 필요한 중요한 의사결정을 하고, 관리사무소를 감독한다. 반면에 부녀회는 법령에 근거를 두지 않고 주민들의 자발적인 의사에 의해서 조직된 순수한 주민자치조직으로 아파트에 거주하는 여성이 구성원이 된다. 입주자대표회의와 부녀회는 종속관계에 있는 것이 아니고 별개의 독립적 관계에 있다. 하지만 양 조직은 같은 아파트에서 같은 입주자가 주체가 되기 때문에 활동에 있어서 상호 협력적인 관계를 유지하며 가끔 주도권 다툼이 일어나지만 최근에는 법적 지위가 명확한 입주자대표회의가 최종적인 결정권을 가진다.

농촌 마을의 발전을 주민들 스스로 협의하기 위한 마을단위 자치조직으로는 개발위원회, 영농회, 작목반(作目班), 청년회, 부녀회, 4H클럽 등이 있다. 작목반은 개별적인 농민들이 생산물의 공동출하와 공동판매를 위하여 조직한 단체이다. 작목반을 통한 공동판매는 상인들과의 거래에 있어 거래교섭력을 향상시킬 뿐만 아니라 거래에서 발생하는 위험을 분산시키는 효과가 있으며, 저장 및 선별시설, 수송수단의 공동이용을 통한 비용절감 등의 장점을 갖는다. 작목반은 과거의 ‘두레’ 또는 ‘품앗이’의 성격을 가진 공동작업을 수행하고, 영농자금의 배분계획, 공동구매계획, 공동작업계획, 공동시설이용계획, 공동수송 및 판매계획 등 작목반이 수행해야 할 계획들을 사전에 논의하고 결정하고 있다.

부녀회는 농촌부녀자의 복지향상과 건전가정의 육성 등을 목표로 마을단위로 부녀자들이 자율적으로 조직한 협동조직이다. 부녀회는 단위농협 산하의 부녀회와 새마을협의회 산하의 새마을부녀회로 나뉘어서 운영되었다. 양 부녀회 중 단위농협 산하 부녀회는 거의 활동이 없고, 새마을부녀회가 새마을 조직과 독립하여 농촌여성의 자치조직으로 발전하여 비교적 활발한 활동을 하고 있다. 새마을부녀회는 생활개선 계몽사업, 불우이웃돕기, 소득증대사업 등을 하고 있다.

 

 

II. 읍면동의 기능전환과 주민자치센터

 

1. 행정체제 개편과 읍면동의 기능전환

 

정부는 1998년 중앙행정권의 지방이양촉진 등에 관한 법률을 제정했으며, 1999년까지 행정자치부 내에 ‘기능이양합동심의위원회’를 운영해왔다. 또한 1990년대 말부터 효율적인 정부구축이라는 목적아래 읍면동의 행정기능을 없애고 지방전자정부를 구축하는 대신, 공무원을 철수시키고 있다. 정부는 읍면동의 역할을 복지와 생활밀착형 행정기능으로 축소하여왔고 기존의 읍면동사무소를 주민자치센터로 활용하도록 전환시키고 있다. 다만 면사무소는 지역적 특성을 고려하여 종합적 공공서비스센터의 성격을 유지할 계획이다.

읍면동은 주민등록, 민원발급, 사회복지, 민방위 등 주민에게 꼭 필요한 업무만 수행하고 청소, 주택, 교통, 지방세납부 등 일반 행정업무는 시군구로 이관하여 왔다. 또한 읍면동은 공공부조 대상자 및 저소득층에 대한 심층상담, 현장방문, 사후관리 기능을 강화하고 각종 종합적인 정보 제공, 상담, 관련기관 의뢰 연결 등을 확대하는 등 주민통합서비스 일선창구로서의 역할을 강화하였다.

읍면동 기능전환 이후 단속규제, 민관협력, 본청 및 특별행정기관 보조, 제증명 및 민원처리, 재난재해, 복지기능만 남기고 나머지 기능은 시군구 본청으로 이관되었다. 시군구 본청의 사무 중 현장성 사무를 읍면동 사무로 이관하고, 그에 따른 예산도 함께 이관한다. 이상의 사무 재정립 원칙에 따라 읍면동 사무를 예시하면 ① 주민관리, 제증명발급 등 행정사무 ② 마을가꾸기 사업 ③ 방재 방범활동 ④ 사회복지사무 ⑤ 시민 교육 ⑥ 주민복지시설의 관리운영 ⑦ 읍면동 동네의회 지원 ⑧ 시군구와의 협의협력사업 등이다.

정부는 2007년부터 시군구청에 ‘주민생활지원국’ 또는 ‘주민생활지원과’를 설치하여 보건, 복지, 고용, 주거, 평생교육, 문화, 체육, 관광 등 주민생활과 밀접한 서비스의 효율적인 전달을 위한 업무의 기획, 서비스연계 조정, 통합조사 등을 전문적으로 수행토록 하고, 종래 실과별로 분산적으로 제공하던 서비스를 수요자 중심으로 전환하여 통합적으로 제공함으로써 주민의 복합적인 욕구를 해결하도록 하였다.

또한 읍면동에도 주민생활과 밀접한 관련이 있는 보건, 복지, 문화, 관광, 체육, 고용, 평생교육, 주거복지 등 8대 서비스를 통합하여 수요자에 초점을 맞추어 효율적으로 전달하기 위하여 주민생활지원계가 신설되었고 읍면동 단위 행정의 효율화를 위하여 과소동의 통폐합 조치가 단행되었다.

동의 경우 전체 사무 중 일반 행정사무의 비율이 가장 높으며, 두 번째가 민원사무, 세 번째가 기관유지사무, 네 번째가 타 기관협조사무 순이다. 민원사무는 다시 창구즉결민원과 유기한민원으로 나누어진다. 또한 사무분야별로 구분하여 보면, 기획 감사, 총무재무, 보건사회, 산업경제, 도시주택, 건설건축 등으로 구분된다.

읍면동 자치사업이 외부 관광객 등을 유치하기 위한 축제 등 일회성 행사에 집중되거나, 상부기관 등의 평가에서 좋은 점수를 받아 지원을 얻으려는 전시적인 성격을 가진 사업이 많다. 우수 정보화 마을, 우수 친환경 마을 등의 경우 자치사업의 선택권을 관에서 가지고 있다.

 

 

2. 주민자치센터와 주민자치위원회

 

정부는 읍면동 사무 중 지역사무를 처리하는 인력을 대거 시군구 본청으로 이관하고, 소수 잔류 직원들이 사회복지·지역정보·인력알선·문화관광·취미활동 등의 업무를 처리하는 민관합동형 내지 민간위탁형 커뮤니티센터를 가동하고 있다. 정부는 읍면동의 기능을 축소한 후 남은 사무소 공간을 활용한다는 차원에서 주민자치센터를 설치하였다. 2000년 7월 l일 지방자치법 시행령에서 ‘읍 면 동사무소의 주민자치센터 설치 운영에 관한 사무’를 자치단체 사무로 추가하였다.

현재 주민자치센터는 읍면동에 설치된 영조물이다. 주민자치센터는 해당 읍면동 주민이 이용할 수 있도록 읍면동 사무소에 설치된 각종 문화 복지 편익시설과 프로그램을 총칭한다. 주민자치센터는 주민자치기능 및 주민을 위한 문화 복지 편익기능 및 주민자치기능을 수행한다.

현재 읍면동의 주민자치사업은 주민자치센터를 중심으로 진행된다. 주민자치센터는 주민자치위원의 위촉, 회의와 프로그램의 진행, 각종 주민자치활동의 추진 등에 있어서 지나치게 공무원에게 의지하는 경향이 있어서 주민자치위원회가 아닌 읍면동 행정자문위원회로 역할이 변질될 우려가 있다. 동 주민자치센터는 비교적 활성화 되고 있으나, 읍면 주민자치센터는 활동이 부진하다는 문제가 있다.

전국의 주민자치센터에서 수행하고 있는 프로그램 중 문화여가 49.1%이고, 시민교육이 19%이다. 반면 주민자치 프로그램은 7%에 불과하다. 따라서 주민자치센터 본래 기능인 주민자치기능을 강화하는 것이 필요하다. 주민자치센터의 장도 공무원인 읍면동장이 맡고 있는 관치행정조직으로 되어있으며 활동은 대부분 유명무실하면서도 지방 의원과는 갈등 관계에 있다는 문제가 있다. 주민자치센터에 대한 중앙 정부와 지방자치단체의 안정적인 재정 지원을 제도적으로 보장하고, 자치센터 전문연수과정의 설정, 전담요원의 양성(공무원+주민자치위원), 자원봉사자의 발굴육성, 그리고 지역인재 육성, 예산지원 등이 필요하다.

주민자치센터 운영에 필요한 일반수용비, 시설유지비, 강사수당, 활동비, 사업비 등의 운영재정이 매우 열악하여 어려움이 많다. 행정안전부에서는 각 주민자치센터마다 운영비를 책정하고 있으나 실제로 각 시군구에 따라 기준액수에 현저히 미치지 못하는 지원이 이루어지는 곳이 상당수이다. 우리나라 주민자치센터 중 주민자치센터 강좌, 유료 주차장 등의 사업으로 자체재원으로 충당할 수 있는 곳이 절반에 지나지 않고 센터의 활동 자금을 구청의 지원을 받는 곳이 절반 정도 된다. 자주재원 마련이 쉽지 않기 때문에 주민자치센터에서 자발적으로 사업을 확장하거나 주민 자치 관련 업무를 주도하기 어려운 실정이다.

‘주민자치센터 설치와 운영에 관한 조례’를 근거로 하여 주민자치센터는 주민 자치위원회가 주축이 되어서 운영하고 있다. 현재 주민자치위원은 공모제와 추천제를 병행하여 후보자를 선정하고 이들 후보자들 중에서 읍면동장이 위촉하도록 하고 있다. 주민자치위원은 위원장, 부위원장 각 1인을 포함하여 30인 이내로 구성하되, 3인 이내의 고문을 별도로 둘 수 있다. 2009년 기준으로 서울특별시 각 자치구 동 자치위원 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 직종은 자영업 46.9%, 주부 22.8%이다.

현재의 주민자치위원회의 구성과 활동에 있어서 주민대표성, 적극적 활동 의지, 책임성, 전문성 등의 인선 기준을 반영하지 못하고 오히려 주민자치위원회가 정치적으로 이용될 가능성을 안고 있다. 아직도 새마을운동, 바르게살기 등 직능단체 소속 지역유지가 자치위원의 대다수를 차지하고 있다. 주민자치위원회 구성의 민주성 확보를 위하여 읍면동 주민자치위원을 주민이 직접 선출하는 방안이 필요하다. 주민자치센터 자치위원회 운영조례에 주민자치위원의 연령별, 직업별 할당제를 두는 것도 바람직할 것이다.

행정안전부 조례준칙에 의하면 주민자치위원회의 심의사항은 자치센터의 시설 등 설치 및 프로그램 운영, 주민의 문화. 복지. 편익 증진, 주민의 자치활동, 지역공동체 형성, 기타 자치센터의 운영 등이다.

주민자치위원회가 명실상부한 자치활동을 할 수 있는 자치기구로서 자리매김 되려면 지역개발, 주민이해 조정, 복지관련 사항, 환경영향평가, 예산, 교통안전시설설치 등 광범위한 사항에 대해 심의기능을 부여하고 읍면동장에게 심의사항에 대한 이행을 요구하는 등 실질적인 자치기능을 강화해야 한다. 지방의원과의 교류 채널을 활성화하여 지방의회의 예산배정에 주민의견을 반영하도록 하고 이를 조례에 명시해야 한다.

 

 

III. 읍면동의 새로운 모델

 

1. 순수한 주민자치기구화

 

1) 주민자치조직으로 전환

 

여야 정치권은 노무현 정부 시절부터 중앙정부 - 시도 - 시군구 - 읍면동 등 4 단계의 행정계층으로 인한 비능률을 해결하기 위해 읍·면·동사무소를 폐지하고자 하였다. 정치권은 읍면동이 교통통신의 발달로 생활권의 기능을 상실했고, 읍면동의 행정기능은 행정사무처리의 전산화와 민간위탁 확대로 대체할 수 있다고 본다. 또한 이들 정치권은 행정기능을 없애고 공무원도 철수시켜 기존의 읍면동을 순수한 주민자치기구로 전환하는 ‘준자치기구화’ 입법안을 논의하여왔다.

이 논의에 따르면 읍면동은 주민자치센터로 개칭되며, 주민자치센터는 시군구의 조례에 따라 주민총회나 주민자치위원회를 최고 기구로 하여 그 밑에 운영위원회, 사무국, 분과를 둔다. 따라서 현재의 주민자치위원회는 이후 순수한 주민자치기구로 발전할 가능성이 있다. 주민자치센터의 사무국 직원은 자치단체의 장이 파견한 공무원과 회장이 임명한 자로 구성한다.

주민자치센터는 스스로의 비용으로 마을 공동의 사업을 추진하므로 원칙적으로 국가나 지방자치단체의 재정·행정지원은 전제되지 않는다. 주민자치센터는 주민자치사항이 아닌 행정사항에 대해서는 시군구 등 행정기관의 자문기구일 뿐이다. 시군구의 장은 주민자치센터의 자주적인 활동과 관련해서 협의 지원하되 위법사항을 시정할 것을 주민자치위원회에게 명할 수 있다.

주민총회는 주민자치기구이지만 지방자치단체는 아니다. 주민총회는 특정 사항을 자치단체의 장에게 통보 또는 협조를 요청한다. 주민총회는 상시적인 조직이 아니므로 주민대표의 선출과 자치사업에 대한 의견 취합 등 필요할 경우에 소집하는 것으로 하고 총회 의장은 총회 당일 주민들의 합의로 주민들 중에서 선출한다. 다만 주민총회 결정으로 주민자치위원회 등을 구성하여 대의기구를 운영할 수 있다.

정기총회는 연1회 소집하며, 임시총회는 회원1/10이상의 청구에 의하여 회장이 소집한다. 주민총회 사항으로서 마을행사개최, 환경과 소비자 보호운동, 소규모 마을 사업과 공동수익사업, 주민부담을 요하는 상급기관의 행정행위에 대한 주민동의권, 마을민원의 상급기관 중계기능 등을 상정할 수 있다. 이밖에도 마을가꾸기, 사회복지, 문화, 평생교육, 고용, 방범활동 등을 설정할 수 있다.

 

2) 사례

 

자연부락인 마을 단위로 조선시대부터 전해 내려오는 우리나라 주민자치의 형식은 크게 동회, 두레, 향약, 계 등으로 구분할 수 있다. 동회(洞會)는 자연부락을 단위로 공동생활에 관한 모든 문제를 토의하고 결정하는 지역사회의 자치조직으로 흔히 정초에 개최되는 마을 축제인 동제(洞祭)의 전후(前後)에 소집된다. 동회에서는 동제(洞祭)를 비롯하여 수로, 농로, 친목, 제재, 공부대책, 풍기, 행정, 인선, 품앗이, 부조, 계몽, 모곡, 구휼 등이 논의의 대상이 되어 있다. 그리고 범법자에 대하여는 그 죄의 경중에 따라서 훼가(毁家) 혹은 출향 (黜鄕) 조치를 취하게 하는 예까지 있었다.

동회(洞會)가 정신적인 측면에서 결속된 일종의 행정적 공동체라면, 두레는 육체적인 측면에서 결속된 일종의 근로적 공동체라고 할 수 있다. 두레는 주로 농번기에 인원이나 자격에 특별한 제한이 없이 한 마을에 사는 성인 남녀 곧 16세에서 60세까지 일할 수 있는 사람이면 누구나 가입할 수 있다. 두레의 본질은 공동노동에 있으므로 한 마을 사람은 거의 의무적으로 조직에 참여해야 한다. 두레일은 대개 모내기부터 시작해 물대기, 김매기, 벼베기, 타작의 과정을 거친다.

향약은 조선시대 권선징악(勸善懲惡)과 상부상조(相扶相助)를 목적으로 마련된 향촌의 자치규약을 말한다. 그 내용은 덕업상권(德業相勸) 과실상규(過失相規) 예속상교(禮俗相交) 환난상휼(患難相恤)의 4가지 강령과 각각에 따른 구체적인 조목을 기본으로 하고 있다. 그 내용은 4개의 향규(鄕規) 동계(洞契) 주현향약(州縣鄕約) 촌계(村契)이다. 향규는 사대부들이 지배권을 실현하고자 한 규약이며, 동계는 경제적인 상부상조를 하며 하층민들을 사대부의 지배질서 아래 묶어두자는 목적을 지닌 것이다. 촌계는 마을의 형성과 역사를 같이 하면서 상부상조 환난상휼하던 하층민들의 공동체적인 조직이다. 주현향약은 하층민의 교화를 위하여 지방관이 중심이 되어 마을의 촌계를 말단 하부구조로 끌어 들였다.

조선후기 농업생산의 확대와 화폐경제의 발달은 계를 활성화시켰다. 신분, 직업, 남녀, 나이에 관계없이 누구나 손쉽게 계를 조직할 수 있어 적어도 300년 이상 계모임이 활성화되었다. 계의 기본 목적은 구성원의 상호부조, 친목도모, 농기계 등 공동구매, 공동생산, 비밀결사의 성격을 갖는 계조직도 있다. 계는 오늘날의 은행이나 보험회사 같은 역할을 하였다.

1960년대 이후 미국의 빈민가를 재생하는 과정에서 시민운동가에 의해 많은 커뮤니티 협의회(Community Association)가 발족되었다. 커뮤니티 협의회는 자원봉사자를 주축으로 구성된 순수한 민간자문기구로서 지방자치단체에서 설정한 구역과 조건을 바탕으로 비영리법인체로 등록할 수 있다. 커뮤니티 협의회는 이사회와 각종 위원회를 두고 주민 금융, 마을 가꾸기 등 자체 사업과 지방자치단체가 위탁한 사업을 하며 공청회와 청문회를 통한 주민의견을 지방자치단체에 전달하기도 한다.

영국은 1972년 지방자치법 개정으로 주민 자치조직인 패리쉬 의회의 권한과 기능을 주정부와 공유(共有)하게 되었다. 패리쉬 의회는 공원과 체육시설 등 공공시설을 관리하는 고유사무를 지니고 있으며, 주민총회를 열어 주민들의 민원을 수집하여 행정기관에 전달하고 있다. 지방자치단체가 해당 지역에서 중요 사업을 추진할 때 패리쉬 의회와 협의해야 한다.

프랑스의 인구 8만 명이상의 코뮌은 몇 개의 지구로 나누어져 각각 지역평의회(Association)로 구성된다. 코뮌은 지역평의회 담당부서를 정해 이들을 지원하고 있다. 반면 지구위원회(comite’ de quartier)는 주민과 코뮌의 매개역할을 하고 행정을 협의하는 단체다. 지구위원회는 빈민 지원 등 공공적인 업무를 코뮌으로부터 수탁받을 수 있다.

일본의 특별구 혹은 시정촌 등 기초자치단체별로 여러 개의 자치회(自治會)가 있기도 하고 1개의 기초단체에 여러 개의 자치회가 있기도 하다. 관할지역 안의 모든 세대는 거의 자동적으로 가입이 된다. 자치회의 회장은 주민의 직접 선거로 선출하고 있으며 자치회는 지방자치단체와 특별지방행정기관으로부터 행정사무를 위탁받고 있다.

중국의 주민조직은 도시는 거민위원회(居民委員會), 농촌은 촌민위원회(村民委員會)로 불려지고 있다. 거민위원회는 「주민의 자기관리, 자기교육, 자기서비스를 하는 기초적인 대중 자치조직」이나 구(區)의 인민정부와 협력하고 이 기구의 지휘를 받는다.

싱가폴 사회개발협의회(Community Development Councils: CDCs)는 전국 9개 지구에 설치되었다. 사회개발협의회는 사회개발스포츠성의 관련 단체인 인민협회(People’s Association; PA) 안에 설치되어 있다. 인민협회는 싱가폴의 여당인 인민행동당(Peaple’s Action Party: PAP)이 지역활동의 거점으로 삼으려는 목적으로 설립된 단체이다. 2001년부터 사회복지시책과 커뮤니티 시설 등이 사회개발협의회로 위탁되었다.

독일에서 1969년 SPD(사회민주당) 정권이 탄생되면서 기초자치단체(게마인데)의 합병이 진행되었다. 그러나 합병된 구 게마인데측으로서는 의석수도 줄어들고 생활의 질을 높이는 주민의 요구도 거세져서 폐지된 게마인데 구역에는 공회당이 생겨났다. 공회당은 법적으로 기초자치단체는 아니나 시민대학, 스포츠 등 주민 사무를 처리하고, 공회당의 대표는 자치단체장의 자문관 역할을 한다. 공회당이 실시하는 사업을 위한 예산을 시에 요구하면 시 공무원을 파견하여 지원하는 형식을 취하고 있다.

 

 

2. 읍면동의 준자치단체화

 

1) 읍면동의 자치단체화

 

현재 동당 평균인구는 2만 명 내외이며 평균 공무원 수는 15명 내외다. 연간예산은 지역마다 다르나 평균적으로 300억 원 내외로 추정되고 있다. 이와 같이 인구수, 공무원 수, 예산규모 그리고 오랜 동의 행정역사 등을 보았을 때 동을 장기적으로 자치단체로 발전시키는 것이 불가능하지 않다. 필요하다면 읍면동의 평균 규모를 인구 2~3만 명으로 재정비하고, 동사무소 당 평균 직원 수를 증강해야 한다.

읍면동의 자치단체화는 과거 자연부락에서의 자치전통에도 부합한다. 읍면동의 자치단체 모델은 창원시와 제주특별자치도에서 시도된 바 있다(하혜수, 2009). 창원에서는 행정동을 묶어 3-5만명으로 대동제를 모색했으며, 제주도에서는 기초자치단체가 폐지된 상황에서 읍면동의 자치기능을 강화하려는 논의가 있었다.

읍면동이 독립적인 지방자치단체가 되려면 지역과 주민을 갖는 행정구역, 자치권, 자치사무, 자치기관, 자주재원 등을 보유하여야 한다. 현재의 읍면동은 지역과 주민을 갖는 행정구역이 있으며, 자치권은 지방자치법과 조례에 의해 부여될 수 있으며, 자치기관은 현재의 읍면동 행정기구 및 공무원 그리고 주민자치센터를 활용하면 된다.

읍면동을 지역 실정에 맞게 지방자치단체로 전환할 경우 읍면동의 사무는 자치사무와 상급단체의 위임사무로 분류할 수 있다. 시군구의 사무 중 읍면동에서 처리하는 것이 적절한 사무를 이관하고, 그에 따른 예산의 편성과 집행도 이관해야 한다. 읍면동사무를 현행과 같이 읍면동사무위임조례나 동조례 시행규칙에 의하여 시군구 사무(위임사무 포함)를 읍면동에 위임하는 형식을 취할 것이 아니라 읍면동 설치조례에 직접 규정하는 형식을 취한다.

읍면동은 제한적인 조례제정권과 자주조세권을 갖는다. 읍면동 권한강화에 상응한 읍면동사무소의 인력과 예산 증대가 필요하다. 따라서 읍면동 자치사무의 측면에서 보면 준자치단체로서 읍면동은 기존 사업을 예산과 함께 승계한다. 지방자치단체의 세원은 자주재원과 이전재원이 있다. 읍면동의 자주재원으로서 검토할 수 있는 것은 시군구세 중 주민세와 같이 세원이 균등하게 배포되는 세금을 비율적으로 배분하는 방법이다. 이와 같은 주민세의 개인균등할분은 2003년 기준으로 670억 원에 달한다. 이외에 읍면동 동네의회의 결정(조례 등)으로 특정 지방세에 대한 부가세 징수, 수수료, 사용료, 부담금 등이 가능하다. 또한 시군구 자치단체 교부금을 배정하는 방안, 통리반장수당(2004년 2500억 원)을 통반장을 겸하고 있는 읍면동 의원의 수당으로 쓸 수 있다.

 

2) 읍면동의 준자치단체화

 

장기적으로 읍면동을 독립된 지방자치단체로 설치하되, 단기적으로는 지방자치법에 읍면동을 준자치단체로 발전할 수 있는 유도조항을 둘 수 있다(하혜수, 최영출, 홍준현. 2010:11-14).

지방자치법 제117 이하의 제4장 ‘기초단체의 하부행정기관’을 ‘기초단체의 하부행정기관과 하부행정기구’로 개정하여 읍면동이 주민자치단체에 준하는 내용을 지니도록 읍면동의 특칙을 총괄적으로 규정할 수 있다. 읍면동의 구체적인 내용은 이 조항에 따라 기초단체인 시군구가 조례로 정하게 할 수 있다. 이는 현행 제120조가 지방자치단체가 조례에 의하여 통과 반 같은 행정기구를 둘 수 있는 원리와 같다고 보면 된다. 그리하여 ‘시군자치구의 행정기구설치에 관한 조례’에서 읍면동을 보건소나 사업소와 같이 자치단체의 하부행정기관으로 규정한 조항을 삭제하고 별도로 「읍면동설치조례」를 제정하면 된다. 예를 들면 해당 읍면동 주민이 주민투표로서 자치단체의 승인을 시군구 의회에 요청하면 「읍면동설치조례」를 개정하는 방식으로 주민자치단체인 읍면동을 설치하는 것이다.

이와 관련하여 김찬동(2014: 114)은 통반장제도를 폐지하고 의결기관으로서 주민자치대표위원회, 집행기관으로서 주민자치관리사무소 등으로 구성되는 주민주도형 주민자치를 실시할 것을 주장하였다. 또한 안성호(1995: 540-542)가 제시한 동사무소 개혁방안을 살피면, ① 동의 평균 규모를 인구 2~3만 명으로 재정비하고, ② 구 전체의 광역적 사무와 동에서 처리하는 것이 비효율적인 사무 및 동들 간의 통합·조정이 요구되는 사무 등을 제외한 구 본청의 사무를 동으로 이관하고, ③ 사무이관에 따라 증액된 동 예산의 편성과 집행상의 재량권 및 직원 통솔에 필요한 인사권을 동장에게 부여하고, ④ 동사무소 당 평균 직원 수를 증강하며, ⑤ 주민이 선출한 대표들로 동발전협의회를 구성하여 동네의회(neighborhood council)의 역할을 수행하는 것을 내용으로 하고 있다.

 

3) 사례

 

프랑스는 기초자치단체로서 코뮌(Commune)을 갖는데 이는 자연촌락이 발전한 것이다. 코뮌은 1884년 정치적, 사법적, 재정적 독립성을 지닌 법인격으로 공인되었으며, 지금까지 민주주의의 기초세포(Alexis de TOCQUEVILLE)로 간주되고 있다. 2008년 기준 전체 코뮌은 3만6779개이며 평균 인구수 1600명이다(배준구, 2012). 코뮌의 60%는 5백명 미만이며, 인구수 1만 명이상은 약 2%, 인구수 5만 명이상은 약 1%이다. 파리 코뮌은 인구 200만 명으로 가장 규모가 크다.

코뮌 의회는 인구비례에 의해서 의원수가 결정되어 있다. 100명 미만 주민은 9명의 의원을 선출하며 1만 명이상 2만 명 이하는 33명의 의원을 선출하고 있다. 파리는 163명을 선출하고 있다. 코뮌 의원의 임기는 6년이며 중임이 가능하다. 의원은 대선거구제, 연기명투표와 구속명부식 투표제도를 통해 선출된다.

 

 

 

 

 

 

 

 

<표8> 국가별 기초자치단체 규모(17대국회 『행정체제개편특위보고서』)

국가명	기초자치단체
	개수	평균인구(천명)	평균면적(㎢)
한국	234	206.8	426.9
일본	3,229	39.4	116.8
영국	434	138.6	557.0
프랑스	36,700	1.6	14.8
독일	15,300	5.4	23.3
오스트리아	2,350	3.5	35.7
스페인	8,100	5.3	62.5
네덜란드	548	29.3	76.4
포르투갈	308	32.7	300.0
핀란드	452	11.5	748.0
노르웨이	435	10.4	889.5
스웨덴	310	28.4	1,451.7
미국	35,963	7.2	261.0
이탈리아	8,104	7.0	3.7

 

1884년 이후 코뮌의회에서 코뮌시장을 선출하고 있으며, 의장이 지방자치단체장이 된다. 시장후보를 명부 1순위에 두고 선거운동을 진행하기 때문에 의회의 다수의석으로 획득한 정당의 선거명부 1순위자가 시장으로 당선되는 것이 관례다. 시군읍면(Commune) 의원은 명예직이나 의장의 의정활동비는 주민수에 비례하여 책정하고 있다.

주민 3500명 미만의 코뮌은 결선투표제와 명부혼합형 투표제를 적용한다. 주민은 여러 정당의 후보자명부에서 후보자를 혼합하거나 삭제하는 투표를 통해 정당이 제출한 명부에 구속받지 않고 주민의 의사에 따라 후보자를 선출한다. 주민 3500명 이상의 코뮌의 경우 결선투표제와 명부고정형 투표방식을 적용한다. 주민은 각 정당이 작성한 후보자명부에 대해 투표할 뿐 후보자를 선택해 후보자명부를 변경하거나 새로 작성할 수 없다.

코뮌은 국가와 헤지옹, 데빠르트망, 코뮌간의 권한배분에 관한 법률에 따라 고유권한을 갖는다. 코뮌은 예산편성권과 자치입법권을 갖고 있다. 코뮌의 기본업무는 주민의 실생활과 직접 관련된 유아 및 초등교육, 도시계획, 건축허가, 빈민 구제, 청소, 대중교통, 공원관리, 위생보건, 매장묘지 등이다. 코뮌 의회는 세 종류와 세율, 지방채 발행 등을 결정한다. 여러 코뮌 자치단체 간에 공통의 이해를 관리하기 위해 코뮌은 지방자치단체의 결합제도를 활용하고 있다.

독일의 기초자치단체는 게마인데(Gemeinde)로서 1만4600여개 정도 존재한다(이동식, 2012). 게마인데는 지역공동체의 건설, 학교 설립, 소방사무, 지역계획, 지역의 교통 및 에너지 수급, 하수 쓰레기 처리, 상수도공급 등을 담당한다. 크라이스 관할을 받지 않는 게마인데로서 자치시(Kreisfreie Stadt)는 10만 이상의 인구를 지닌 대도시로서 111개 존재한다. 이들 자치시는 행정, 재정 능력을 갖추고 있을 뿐 아니라 크라이스에 상응하는 행정권을 가지고 고유사무와 위임사무를 처리한다. 주민총회는 결정권이 없는 자문기구이고 게마인데는 5~80명의 의원으로 구성되는 의회를 가지고 있다. 게마인데의 선출방법이나 지방의원의 임기 등은 주마다 다르다. 대부분 1인 2표 정당명부 비례대표제를 채택한다. 게마인데의 입법부와 행정부의 관계는 다양한데, 지방의회 의장과 단체장 지위 및 권한 배분을 중심으로 이사회형, 시장형, 행정사무총장제를 채택하는 북독일 형태와 시장과 의회가 서로 견제하는 남독일 형태로 나눠진다(한형서, 2001:423-426).

북독일의회형은 의장인 시장을 선출할 뿐 아니라 행정의 책임자인 사무총장과 부행정관을 선임하여 의회의 결정 집행, 전문행정기구들을 총괄한다. 사무총장은 정치적으로 의회에 종속되어 있으나 임기 보장된 직위로서 의회에 대하여 사실상의 대칭적인 관계를 이루고 있다. 임기 5년의 시장은 게마인데 의회의 결정에 대하여 특정한 경우에 이의제기권을 행사할 뿐, 일반적으로 게마인데 의회의 의장을 겸임하는 명예직으로 활동한다. 사무총장은 8년 임기제로 게마인데 의회의 의결안건을 준비하고 의회결정의 집행과 위법한 의회 의결에 대한 이의제기 및 법률에 의거해 위임된 사무를 담당한다.

이사회형의 집행부 구성은 합의제형 특징을 가지고 있다. 주민이 선출한 의회가 최고결정기관이며 의회에서 이사회 위원과 위원장을 선출하여 의회와 분리된 집행기관으로서 이사회를 구성한다. 이사회위원장은 시장을 겸직하며 모든 행정책임을 진다. 의회에서 선출하는 시장 및 이사회의원들이 합의제 행정기구를 구성해 의회에서 의결한 사항을 집행한다.

시장형은 주민에 의해 구성된 의회에서 시장과 부시장단을 선임한다. 시장은 의회 내에서 투표권을 지니는 의장을 겸직한다. 시의회와 행정기관을 통솔하는 지위를 지닌다. 의회의원 임기는 4년이지만 의장 임기는 6년이며 중임이 가능하다. 남독일의회형(Suddeutsche Ratsverfassung)은 주민이 직접 시장과 의회의원을 선출하며 시장은 게마인데의회 의원직과 함께 의장직을 수행한다. 의회와의 관계에서 독자성이 보장된 대등한 위치를 가지고 있다. 시장은 국가위임사무에 대한 전적인 권한과 게마인데 의회의 위법한 의결에 대한 이의제기권을 가진다.

스위스의 코뮌 혹은 게마인데는 직접민주주의의 기본단위로서 연방이나 캔톤의 관여 없이 고유의 사무들을 결정하고, 추진할 수 있다(안성호, 2005: 105-104). 이러한 기초단체는 2006년 1월 현재 2,740개 정도 있으며 규모가 작은 것들은 자체적으로 행정을 수행하기 어려워 인근에 있는 것과 통합하고 있다. 이들의 평균 주민 수는 2,300명 정도이며, 40% 이상이 주민 500명 이하이다. 113개의 게마인데가 인구 10,000명 이상이며, 인구가 100,000명 이상 되는 것들은 쥬리히, 제네바, 바젤, 베른, 로잔 등이다.

이들은 역사적인 배경, 인구나 경제력, 캔톤의 규정에 따라 다양한 권한과 독립성을 갖는다. 게마인데는 캔톤과 연방으로부터 위임 받은 업무를 수행하는데, 이러한 업무는 협약이나 법률로 규정되어 있다. 연방이나 캔톤에서 위임 받은 업무 이외에 게마인데의 고유한 업무로는 초등학교, 사회복지, 도시계획, 상하수도, 쓰레기 처리, 조세 등이 있다. 세금의 종류는 법인세와 개인소득세 뿐만 아니라 오토바이나 차량 통행세, 유흥세, 애완동물세 등 다양하다(안성호, 2005: 91-92).

스위스의 코뮌의 재정은 안정적인데, 1999년 기준으로 정부세출의 비중을 살피면 연방은 32.4%, 캔톤은 39.7%, 코뮌은 27.8%를 쓴다. 1998년 기준으로 스위스연방정부의 세출을 보면 사회복지 27%, 철도 등 공공교통 18%, 캔톤과 코뮌 교부금과 연방부채 이자지급 15%, 국방 11%, 경제 발전 10% 등의 비율을 보이고 있다. 반면 캔톤은 교육 24%, 사회복지 19%, 보건 16%, 도로 및 공공교통 9%, 경찰사법 8%, 부채에 대한 이자 7% 등의 세출구성을 보이고 있다. 반면 코뮌은 교육 23%, 보건 18%, 사회복지 14%, 환경과 일반행정이 각각 8%의 세출규모를 보이고 있다.

한편 영역별로 연방, 캔톤, 코뮌의 세출분담 비율을 살피면, 경찰사법은 연방 7%, 캔톤 67%, 코뮌 26%이며, 교육은 연방 12%, 캔톤 54%, 코뮌 34%이며, 보건은 연방 1%, 캔톤 56%, 코뮌 43%이며, 사회복지는 연방 44%, 캔톤 37%, 코뮌 19%를 담당한다. 사회복지 분야에서 연방은 연금 등을 주로 담당하며, 캔톤과 코뮌은 요양기관 운영, 질병보험 등을 담당한다.

코뮌의 80%가 인구가 적다는 이유로 모든 유권자가 모이는 주민총회에서 주요 사안을 결정하고 있는데 주민총회에서 참여비율은 10% 내외다. 상급단체는 주민총회에서 직접투표로 결정된 것일지라도 결정 후 40일 이내에 거부권을 행사할 수 있다. 거부권이 행사된 사안에 대해서는 주민들에게 이를 공지하고, 주민총회가 아닌 주민 직접투표로 해당 사안을 결정해야 한다.

게마인데 의회의 성립은 보통 인구 10,000명 이상을 기준으로 삼고 있다. 게마인데 의회의 명칭과 의원 정수도 소속 캔톤마다 서로 차이가 많은데 로잔을 중심으로 한 바트 캔톤의 경우 각 게마인데의 인구 비율에 따라 30~100명까지 임기 4년의 의원을 선출할 수 있다.

정부형태는 다양한데, 프랑스어권의 코뮌은 입법부와 집행부가 병존하는 간접민주주의가 강하고, 독일어권의 게마인데는 주민총회 중심의 직접민주주의가 강하다(안성호, 2005: 95). 게마인데 정부는 게마인데의 크기에 따라 3~9인의 각료로 구성되며, 각료 인원수는 항상 홀수를 유지해야 한다. 각료는 주민총회 또는 주민직선을 통해 선출되고 이 각료 중 한 사람인 시장이 최고 결정권자로서 사안에 따라서는 독자적인 권한 행사도 가능하다. 시장은 게마인데의 크기에 따라 명예직 혹은 유급으로 시장 업무에 전념할 수 있다(안성호, 2005: 100).

 

 

3. 읍면동 분리론

 

읍, 면은 역사적, 문화적인 공동체적 성격을 갖는데 비하여 동은 주민수와 사무량의 합리적 처리에 근거하여 성립되었다는 점에서 구별될 수 있으나, 읍면동 모두 행정기관과 주민과의 일상적인 대민 행정을 수행한다는 점에서는 공통적이라고 볼 수 있다. 반면 읍면동의 특성이 다르므로 대안도 달라야 한다는 의견도 있다. 일부 논자들은 읍·면·동의 차이를 인정하지 않고 읍·면·동사무소를 획일적 주민자치센터로 전환하려는 데 대해 이의를 제기하였다. 이 의견에 의하면 도시지역의 동과 군청 소재지가 있는 읍은 역사가 짧고 폐지하더라도 큰 불편 없이 시군구청을 이용할 수 있다고 한다. 또한 읍면동 각각의 유형뿐만 아니라 같은 동이라도 수도권의 동과 도농복합시의 동의 유형은 다를 수밖에 없다.

이를테면 서울시 마포구 서강동의 경우 47㎢의 면적에 12,028세대 26,344명이 거주하고 있으며 29개의 통과 210개의 반으로 구성돼 있다. 주민자치센터의 공무원은 18명 수준이며 자치위원은 26명이다. 대구시의 경우를 보면 143개 동이 있는데 평균면적이 3.41제곱킬로미터, 평균인구 18,777명인 동에 평균 12명의 공무원이 일하고 있고 연간예산은 인건비를 합하여 258억원을 쓰고 있다. 이와 같이 동 규모, 인구수, 공무원 수, 예산규모 그리고 오랜 동의 행정역사 등을 보았을 때 동을 장기적으로 자치단체로 발전시키는 것이 불가능하지 않다.

면의 경우도 주거개발이 진행되는 면과 기존의 면은 많은 차이가 있다.

하혜수(1998: 53-58)는 읍·면이 동과 달리 주민의 생활공간으로 기능하고 있고, 읍·면사무소가 동사무소와 달리 건축·건설·청소·환경단속·사회복지 사무와 함께 인허가 사무도 처리하고 있을 뿐만 아니라, 5.16 이후 읍·면이 동과 동격의 지방행정기관으로 격하되기 이전에는 어엿한 기초자치단체였던 점을 감안하여 동사무소를 폐지하더라도 읍·면사무소는 오히려 강화해야 한다고 주장하였다.

한편, 오재일(1999: 101)은 도시지역의 동과 군청 소재지가 있는 읍은 주민의 접근성에 별 지장이 없고 역사성도 면에 비하여 일천하므로 읍·동사무소를 폐지하는 대신 해당 지역 출신의 지방의원이 이끄는 주민자치센터를 개설하되, 면사무소는 오히려 종합적 공공서비스센터로 강화해야 한다고 주장하였다.

 

 

IV. 결론

 

지방자치가 풀뿌리민주주의의 현장이자, 민주주의 시민교육의 학교라는 점에서 지방자치가 지향하는 것은 단순한 주민참여가 아니라 주민자치여야 한다. 즉 지방자치는 주민참여가 아닌 주민자치가 핵심이다.

현재의 기초자치단체인 시군구는 주민자치를 하기에는 인구가 너무 많고 특히 군의 경우 지역이 너무 넓다. 그런 면에서 볼 때 읍면동을 ‘가까운 주민정부’로서 시군구 산하의 지방자치단체로 발전시켜 진정한 주민자치를 실현하는 광장으로 삼아야 한다. 주민들이 통장이나 이장을 직선으로 선출하여 통장협의회나 이장협의회를 읍면동의회, 즉 동네의회(neighborhood council)로 전환하여 동네민주주의를 발전시킨다면, 읍면동에서 민주주의학교로서 지방자치의 이념을 구현할 수 있다.

읍면동을 기초자치단체로 추가할 경우 자치구조가 시도 - 시군구 - 읍면동 등 3단계로 확대되어 비효율적이라는 주장은 해외 사례에 비추어 보면 타당하지 않다. 스위스와 같이 소국이 아닌 경우, 프랑스, 독일, 미국 등 상당수 발전된 민주주의 국가들은 연방제까지 고려하면 3-4단계의 자치구조를 갖고 있기 때문이다.

읍면동을 시군구 산하의 자치단체로 발전시키려면 독립적인 의사결정기구와 집행기구를 가져야 한다. 현재의 읍면동사무소와 행정기능을 유지하고, 주민자치위원회를 의결기구형태로서 의회로 전환하는 것이다. 읍면동사무소는 읍면동장이 관할하는 행정기구로서 주민자치센터는 읍면동 의회의 공간이 되며, 양자는 보통 같은 건물에 있게 된다.

지방자치단체의 종류와 단체장선출과 지방의회의 구성 등은 지방자치법 입법사항이다. 시군구가 읍면동을 자치단체로 설치할 수 있도록 지방자치법에 읍면동 의회의 규모, 보수여부 등 주요 원칙을 규정할 수 있다. 읍면동장과 읍면동 의회 의원 선출시기, 방법 등 구체적인 내용은 지역실정에 맞게 시군구 의회가 조례로 규정할 수 있다.

첫째, 비교적 적은 규모의 주민자치의 형태이므로 대의제와 직접민주주의의 조화가 요구된다. 먼저 작은 규모의 읍면동은 의회를 두지 않고 주민총회 형태로 주요 사항을 결정할 수 있다. 이 경우 주민들은 주민투표를 통해 의회와 총회 중에서 선택할 수 있다. 일본 지방자치법 제94조에 따르면 정촌는 조례로, 의회를 두지 않고, 선거권을 가진 자로 구성되는 총회를 설립할 수 있다. 독일과 스위스도 비슷한 규정을 두고 있다. 또한 의회를 두는 경우에도 주민들이 직접 모여 주요사항을 논의하고 결정하는 총회 이를테면 타운홀 미팅을 활성화시킬 필요가 있다. 이때의 주민총회의 성립요건은 일정부분 완화해야 한다. 즉 스위스에서 보듯이 일정비율의 성인유권자(10%) 이상이 모이는 주민총회를 연 1회 정도 개최하는 것을 검토할 수 있다.

둘째, 읍면동은 면적이 작고, 인구가 적기 때문에 행정부와 입법부를 분리하기보다는 일치시켜 결속력과 집행력을 높일 필요가 있다. 즉 주민들이 읍면동장을 직선으로 선출하되 읍면동장이 읍면동 의회의 의장을 겸하는 의회형 지방자치를 고려할 필요가 있다.