대안정치 제도의 모색

요약

 

이 글은 코리아반도가 연방국가로 전환되는 3단계 국가모델을 제기한다. 연방국가 제안은 통일방안 이외에도 균형발전과 국가통합, 복지시스템, 다원성의 보장의 측면도 고려한 것이다.

 

첫 단계는 통일 전에 지방분권국가로 전환하는 것이다. 둘째 단계는 남북연방제로 통일국가를 시작하자는 것이다. 이때 남북 2개의 지역국가로 이루어진 연방국가는 체제대립적인 성격이 강하다. 따라서 세 번째 단계는 남북연방제가 7 -8개의 지역국가를 지닌 일반적인 연방국가로 전환되는 것이다.

 

또한 이 글은 직접민주주의를 대의제의 보완수단으로서 제기한다. 먼저 직접민주주의 의사결정의 방식으로서, 국민투표, 국민발의, 국민소환을 도입할 것을 제안한다. 또한 직접민주주의는 의사결정에 이르는 심의와 토론, 합의 과정을 중시한다. 따라서 시간이 걸리더라도 협의를 통해 타협안을 내야하고, 상호 의견이 다를 때도 공존의 방안을 찾아야 한다.

 

직접민주주의는 국가권력의 조직 원리이며 작동 원리로서 실질적 국민주권을 구현한다. 주권은 개별적인 유권자들이 모인 전체 주권자집단에 속한다. 반면 다수결민주주의는 국민을 다수와 소수로 구분하여 갈등관계로 본다.

 

그런 면에서 이 글은 승자독식의 다수결주의를 비판하며, 합의제 민주주의 혹은 협의제 민주주의를 제기한다. 민주주의의 심의와 토론 기능을 강조하는 것이다. 이런 배경에서 다양한 정치집단들이 자신들의 지지율만큼 의석을 획득하는 독일식 정당명부제도 제안된다.

 

정부형태는 총투표에 의한 구성된 의회에서 대통령평의회를 선출하는 방식이다. 즉 합의제 정부형태이다. 특히 대통령평의회는 국민에게 익숙한 대통령제를 유지하면서도 실질적 국민주권을 정부형태에 통일적으로 반영하고 승자독식과 대통령의 독주를 막을 수 있는 합의제 정치의 근간으로 소개되고 있다.

 

이 글은 연방제를 도입하기 전이라도, 중앙권력을 광역단체에 대폭 이양하여 분권국가로 전환할 것을 주장하고 있다. 또한 읍면동의 자치기능을 회복할 것을 제안한다. 따라서 각각의 읍면동이 자신의 실정에 맞게 동네의회와 주민총회를 선택할 수 있도록 보장해야 한다. 지방분권과 주민자치가 보장되려면 조세권한의 일부를 이양하는 등 재정자치가 전제돼야 한다.

 

 

 

목차

 

I. 통일시대, 분권시대를 여는 대안국가가 필요하다

 

1. 연방제는 이상적인 대안국가이다

1) 실현가능한 통일방안이다

2) 수도권 집중을 해결할 수 있다

3) 복지 수준을 높인다

4) 사회통합에 유리하다

 

2. 분권국가부터 시작한다

1) 연방제의 공감대를 만들어 간다

2) 통일을 대비하는 지방분권을 강화한다

3) 통일을 전후로 연방제로 전환한다

 

II. 국민은 스스로 통치할 수 있다

 

1. 엘리트 선거정치의 한계를 극복한다

2. 국민을 위한 국민투표가 필요하다

3. 국민이 참여하는 위원회를 확대한다

4. 직접민주주의를 보장하는 전자민주주의를 구축한다

 

III. 승자 독식과 대통령 독주의 대안은 없는가?

 

1. 공존과 합의의 정부형태로 전환한다

2. 표심과 일치하는 독일식 정당명부제가 최선이다

3. 연대가 가능한 정당·선거제도를 만든다

 

IV. 권력을 지방과 나누자

 

1. 연방제의 장점을 지방분권에 반영한다

2. 재정분권 없는 지방분권은 없다

3. 주민자치의 꽃 ‘동네민주주의’를 복원하자.

 

 

 

I. 통일시대, 분권시대를 여는 대안국가가 필요하다

 

1. 연방제는 이상적인 대안국가이다

 

1) 실현가능한 통일방안이다

 

연방제란 지역국가들이 서로 결합해서 하나의 연방국가를 형성하지만, 그 지역국가들이 계속해서 국가적 성격을 지니는 국가형태를 말한다. 이때 주권은 연방국가가 행사하지만, 통치권은 연방국가와 지역국가가 함께 행사한다. 연방헌법은 지역국가 대표 상호간의 협약을 국민투표에 의해 추인하는 방식으로 제정된다.

 

남북이 협상에 의해 통일국가를 만들어가는 것이 가장 이상적이라고 볼 때 그 형태는 연방제가 될 가능성이 가장 높다. 국가체제에 대한 합의계약, 즉 국법계약이 연방주의의 핵심이라는 점에서 통일과정은 연방제를 도입할 수 있는 절호의 기회이다. 남북은 이미 지난 2000년 6.15 공동선언을 통해 남측의 연합제와 북측의 낮은 단계의 연방제가 서로 공통성이 있다고 인정하고 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 했다. 이에 따라 한반도 차원의 연방제 논의가 물꼬를 텄다.

 

사실, 각국의 연방제는 민족과 영토의 통합 방안, 지역과 인종의 갈등해소 방안으로 추진돼왔다. 캐나다의 사례를 보더라도 상당수 나라들은 연방제 통일과정에서 지역적 분할과 통합을 경험했다. 독일 역시 2차 대전 후 미국에 의해 연방제가 재건될 때에도 분할과 통합의 과정을 거쳐 지역국가의 경계를 조정했다. 냉전 이후 독일의 통일은 동독의 주들이 독일연방공화국에 가입하는 방식으로 추진됐다.

 

남북이 60년 넘게 이질적인 체제 하에 있었기 때문에, 획일적인 제도는 통일의 충격을 흡수하기 어렵다. 통일국가는 상호체제를 존중하는 느슨한 형태의 연방제로 시작하는 것이 좋다. 연방제 통일이 성사되면 체제가 다른 남북이 하나의 국가로서 통일성을 유지하면서 지역차원의 정책결정권과 정치적 책임을 보장받아 균형적으로 발전할 수 있다.

 

다만 연방제 통일이 가능하려면 국가보안법 폐지와 상호 체제 인정의 국내적 조치가 필요할 뿐 아니라 외세의 한반도개입 금지와 민족자결권의 인정 등 국제적 조치가 병행돼야 한다.

 

단순한 통일모델로서 연방제는 다음과 같은 이유에서 비전형적인 연방제, 혹은 잠정적인 연방제라고 볼 수 있다. 우선 역사적으로 볼 때 연방국가를 구성하는 지역국가가 2개인 경우는 거의 없다. 연방국가를 남북 두 당사자로 구성할 경우 주도권 쟁탈전에서 양자의 완충지대가 없다. 또한 남북이 제각기 독자적인 생존능력이 있으므로 연방유지에 대한 필요성이 낮다. 결국 상황변화에 따라 연방에서 이탈할 가능성이 높다. 또한 국가연합적 요소가 많이 남아 있어 정치, 경제, 사회적 통합의 수준이 낮다. 이러한 연방제는 지속가능한 국가형태가 아니다. 통일국가의 과도적 형태가 아닌 장기적 국가형태로서 연방제를 적극 검토해야 한다.

 

 

2) 수도권 집중을 해결할 수 있다

 

최근 행정구역개편 논쟁과 관련하여 수도권집중을 완화하고, 국가의 균형발전을 도모하는 지방분권국가로서 연방제가 제기되고 있다. 특히 자유선진당은 남한에 먼저 연방제를 도입하고 이후에 통일과정에서 한반도 차원에서 연방제를 확대하자고 주장하고 있다.

 

과거 중앙집권국가는 효율적인 정치시스템을 통해 강력한 민족국가 형성할 수 있었다. 그러나 오늘날 중앙집권국가는 수도권집중과 불균형발전, 관료주의와 인사편중의 문제를 발생시키고 있으며, 특히 남한의 경우 이로 인한 지역감정이 심각하다. 최근 대부분의 중앙집권국가는 분권화요구에 직면해 있다. 연방제를 통한 분권의 강화는 다음과 같은 장점을 지닌다.

 

첫째, 연방제는 작은 정부와 큰 정부의 장점을 동시에 활용할 수 있다. 연방국가와 지역국가, 지방자치단체의 공동통치를 보장함으로써 권력의 분점과 통합을 추구한다. 자치와 협치를 조화시키므로 획일화 없는 통합이 가능하다. 권력을 분산시키고 책임 소재를 다원화하는 다층구조 거버넌스를 구축할 수 있다. 소수세력도 지역에서 집권할 가능성이 높아 다수결민주주의의 폐단을 극복할 수 있다. 시민의 다양한 행정참여를 보장하여 관료를 견제할 수 있다. 또한 연방국가와 각 지역국가를 포괄하는 획일적인 관료제가 불가능하다.

 

둘째, 국가권력을 중앙과 지방이 서로 견제하는 방식으로 분립시킴으로써 권력집중과 권력남용을 방지한다. 예를 들어 연방국가와 지역국가는 각각 독자적인 입법권을 지닌다. 지역국가를 대표하는 상원은 인구에 비례하는 하원과 경쟁하고 협조하면서 연방정부의 권한을 견제한다. 소수세력의 지역집권은 연방국가 차원의 정권교체 가능성을 높인다.

 

셋째, 지역적 다양성을 보장하는 지방분권 모델이므로 지역균형발전에 도움이 된다. 각 지역이 자기책임 하에 정책경쟁을 통해 지역발전을 추구하여 아래로부터 혁신이 유발된다. 또한 연방제는 사회를 소규모로 구획하므로 특정 정책을 전국에 획일적으로 적용하는 것이 어렵다. 그 결과 정책집행 순서를 둘러싼 갈등이 약화된다. 자원의 수도권집중으로 인한 불균형발전이 어려운 구조이기 때문에 국가의 통합력은 높아진다.

 

3) 복지 수준을 높인다

 

연방제는 주민에게 가까운 정부가 주민의 생활요구에 더 밀접하고 신속하게 반응할 수 있도록 더 많은 권한을 준다. 지역국가와 연방국가 간의 재정연대를 통해 연방차원에서 균등하고 안정적인 복지서비스를 제공할 수 있다. 연방제는 조세와 공공서비스에 대한 지역국가의 경쟁을 촉진한다. 이는 다시 주민들의 거주지 선택, 이른바 ‘발로 찍는 투표’를 유발한다. 지역국가가 탈세목적의 거주지 이전, 즉 ‘바닥으로의 경쟁’을 방지하려면 조세민주주의와 지역유대를 강화하여 조세저항을 최소화해야 한다.

 

연방제는 효과가 입증되지 않은 새로운 제도를 지역국가 차원에서 시범운영함으로써 정책도입의 효율성과 안전성을 높일 수 있다. 또한 연방제의 시민접근적인 정치구조에서 시민들이 보다 많은 정보를 갖고 행정에 참여하고 통제할 수 있다. 이는 정보비용과 계획비용을 절감시키고, 관료주의를 타파시킬 가능성을 높인다. 연방국가와 지역국가의 상호견제, 헌법재판소의 감시로 인해 인권이 더욱 보호된다. 연방제는 과거의 권위적인 국가개념을 극복하고 개인과 사회가 조화될 수 있는 권력공동체로서 국가의 성격을 강화할 수 있다.

 

 

4) 사회통합에 유리하다

 

중앙집권국가의 소수자는 인종과 지역의 장벽으로 인해 권력으로부터 배제된다. 연방제는 이들의 자치를 보장하여 갈등을 풀어갈 수 있다. 또한 소수세력이나 야당이 지역차원에서 권력을 장악할 수 있는 기회를 줌으로써 이들을 제도 밖에 방치하는 것이 아니라 민주적 질서에 편입시킨다. 특히 소수세력은 상원에서 자기 지분 이상의 의결권을 부여받는데, 이를 통해 연방차원의 합의가 유도되므로 다수결의 한계가 극복될 수 있다.

 

한국사회는 지역주의로 균열돼 있으며, 승자 독식의 다수결민주주의에 의해 정당들 간의 이전투구가 끊이지 않는다. 이처럼 고질적인 승자독식 구조로 인해 갈등이 내포될수록 연방주의에 기초한 합의 민주주의가 중요하다. 연방국가와 지역국가의 권력공유라는 연방제의 경험은 다수결민주주의의 약점을 보완시켜 준다. 통일국가에서 남북한의 정치 갈등을 평화적으로 해결하는 대안으로서 권력공유의 즉 합의민주주의를 주목할 필요가 있다.

 

 

2. 분권국가부터 시작한다

 

1) 연방제의 공감대를 만들어 간다

 

연방제가 한반도에 도입될 수 있는지 관련하여 상당한 논쟁지점이 있다.

 

연방제는 국가를 전반적으로 어떻게 구성하고, 운영하느냐의 문제이므로 영토나 인구의 규모에 따라 그 채택여부가 달라지는 것이 아니다. 인구 규모가 우리와 비슷한 독일은 물론, 스위스나 오스트리아, 벨기에처럼 영토가 넓지 않고 인구가 많지 않은 나라에서도 연방제를 실시하고 있다. 또한 연방제는 다민족국가에서 각 민족의 독자성을 보장하기 위해 도입되는 경우가 많지만, 독일처럼 단일민족이 통일의 방식으로 연방제를 도입할 수 있다.

 

현재로서는 통일방안에 대한 논의를 제외하면, 연방제에 대한 소개와 이해가 충분하지 않고, 국민과 정치권의 연방제에 대한 요구도 높지 않다. 연방제는 북한의 통일방안이라는 국가보안법의 잣대 역시 연방제 논의를 막아왔다. 또한 한국사회는 중앙집권과 다수결민주주의에 익숙한 반면, 연방제를 도출할 수 있는 합의민주주의에 약하다. 다만 지방행정체제 개편과정에서 강력한 지방분권 국가로서 연방제가 제기된 바 있다. 또한 대통령의 독주가 보장되는 현행 중앙집권국가의 단점이 부각되고, 다수결민주주의에 따른 승자독식의 폐단이 날로 심각해져 국가의 권력구조를 연방제의 합의형 국가로 변화시켜야 한다는 주장이 있다.

 

한국의 현실을 고려할 때 연방제의 필요성에도 불구하고 단기간에 연방제를 실현하기는 어렵다. 따라서 먼저 남한이 남북통일 전에 분권국가 형태로 전환하고, 그 다음 남북이 통일을 합의할 때 낮은 단계의 연방제를 일정기간 운영한 후, 종국에는 일반적 형태의 연방제를 도입하는 단계적인 접근이 필요하다. 오늘날 대부분의 연방제 국가들은 낮은 단계의 연방제로서 국가연합과 같은 준비기를 거쳤다는 점은 매우 시사적이다.

 

독일은 1815년 빈협약에 의하여 39개 제후국가들이 각자 독립성을 유지한 채 독일연방이란 연합국가를 구성하다가 1871년에 연방헌법을 최초로 채택했다. 미국은 1776년 독립선언 이후 연방헌법제정까지 10여 년 간 국가연합으로서 연합헌장체제를 유지했다. 호주의 경우 헌법제정회의가 약 10년간의 협상 끝에 1900년에 연방헌법 제헌에 성공했다. 스위스, 캐나다, 벨기에 역시 국가연합을 거친 후 연방제로 전환했다.

 

 

2) 통일을 대비하는 지방분권을 강화한다

 

남한은 통일 전에 지방자치단체의 권한을 확대하는 지방분권형 개헌을 추진하는 방식으로 연방제에 준하는 분권국가로 전환할 필요가 있다. 예를 들어 단일국가형태는 유지하되, 광역자치단체를 초광역단체로 통합하고 지역국가에 버금가는 권한을 주는 것이다. 특히 현재의 지역불균형과 수도권집중을 방치한 채 연방제를 도입할 경우 연방제의 순기능이 제대로 작동되지 않을 수 있기 때문에 각 지역국가가 어느 정도 독자적 성장이 가능한 기반을 마련해주는 준비기간이 필요하다. 헌법에서 연방제를 선언하지 않았지만 연방제의 순기능을 헌법에 반영한 사례를 모범으로 삼을 수 있다.

 

스페인은 헌법에서 연방제를 명시하지 않았지만, 상원과 헌법재판소를 운영하고 있으며, 지역국가의 역할을 하는 자치공동체는 별도의 헌법을 갖고 상당한 통치권을 보장받고 있다. 프랑스는 헌법에 지방분권을 선언하고, 초광역단체를 신설하여 상당한 권한을 부여하고 있다. 단일국가가 일부 지역에 연방제를 시범적으로 운영하기도 한다. 우리와 같은 분단국인 중국은 홍콩과 마카오에 자치권을 부여하고 있어 이른바 ‘혼성연방국가’로 분류되고 있다.

 

한국은 제주특별자치도를 출범시킴으로써 혼성연방국가로 가는 단초를 마련했다. 제주특별자치도법은 자치입법권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권, 자치행정권, 자치경찰권, 자치교육권을 규정하고 있다. 제주특별자치도가 연방제의 지역국가에 준하는 자치권을 갖지 못하나 점차적으로 연방제의 장점이 발현되도록 운영할 필요가 있다. 또한 남북은 합의에 따라 개성공단에 특별한 지위를 부여하고 있는데, 이는 체제연합적 성격을 지니고 있다.

 

나아가 헌법에 지방분권을 선언하고 지방자치단체의 종류, 기능, 권한, 지위 등을 규정하여 연방제의 순기능이 일정부분 발현될 수 있을 정도로 지방자치를 획기적으로 강화해야 한다. 헌법에 지방분권의 기본방향을 담고 지방분권특별법을 전면적으로 개정하여 지방분권의 구체적인 내용을 정해야 한다.

 

연방제를 실시하지 않더라도 헌법 개정을 통하여 지역대표형 상원을 신설할 수 있다. 예를 들면 독일처럼 광역단체가 임명하는 상원을 설치하거나 광역단체협의회에 법률안발의 요구권이나 입법의견 제출권을 부여하여 중앙권력을 견제할 수 있다. 일본의 예를 보더라도 단일국가라도 양원제를 운영할 수 있다. 과거 우리도 제2공화국까지 잠시나마 양원제를 운영한 경험이 있다. 김대중 - 노무현 정부 시절 상원에 준하는 지역대표기구를 설치해 국회의 입법과정에 참여하는 방안을 모색한바 있다.

 

지방분권을 강화한다면 2009년 현재 15부 2처 18청에 이르는 한국의 중앙정부기관은 상당수가 폐지되거나 축소돼야 한다. 중앙정부의 권한은 전국적인 통일성이 필요하고 지방정부로서는 감당하기 어려운 영역에 국한시킬 필요가 있다. 국방, 외교, 출입국관리, 관세, 국적, 대외무역의 통제, 금융, 화폐와 통화, 우편통신, 철도항공, 도량형, 각종의 사회보험, 전국적인 인프라, 공정거래, 첨단과학 및 기술연구 등이 이에 해당한다. 이러한 영역에서 중앙정부가 지방자치단체를 통하지 않고 그 자신의 행정청을 설치하여 직접 집행하면 된다.

 

대법원을 최종심법원으로 유지한다면, 사법권의 지방분권이 가능하다. 사법권의 독립을 위해 전국적인 법원행정을 담당하는 법원행정처를 폐지해야 한다. 대법원장과 대법관을 제외한 법관은 해당 법원에서 선발하여 대법원장이 형식적으로 임명하도록 하는 등 지방의 각급법원이 독자적인 행정과 인사를 하도록 허용할 필요가 있다. 대검찰청의 검찰행정 총괄기능을 폐지한다. 치안기능은 완전히 지방경찰에 이양하고 수사 역시 1차적으로 지방경찰과 지방검찰이 담당하면 된다. 경찰청과 국가정보원을 폐지하는 대신 중앙수사국을 두어 특별범죄와 광역수사를 담당하도록 한다.

 

 

3) 통일을 전후로 연방제로 전환한다

 

지방분권국가의 경험을 토대로 통일방안으로서 높은 수준의 연합제 혹은 느슨한 연방제가 검토될 수 있다. 남북이 체제가 다르고 국제적으로 별개의 국가로 취급되고 있는 상황에서 통일국가의 연방제를 합의하는 것은 주권과 통치권의 배분문제다. 이를테면 남북 수뇌회담과 실무자 회담을 통해 민족통일기구를 만들어 통일헌법 초안을 마련하고, 통일헌법 초안에 대해 남북이 각각 총투표를 통해 인준하면 통일헌법이 완성된다.

 

연합제 혹은 낮은 단계의 연방제에서 가능한 정부형태는 스위스와 같은 합의제, 즉 회의정부제이다. 이 단계에서는 국가의 통합력이 약하기 때문에 권력이 독점되는 대통령제는 곤란하다. 이원정부제 역시 대통령이 비상사태를 자의적으로 선포함으로써 권력독점이 가능하고, 그럴 경우 권력에서 소외당한 측이 연방에서 이탈할 가능성이 높다.

 

남북 2개 지역국가로 구성되는 과도기적 형태의 연방제에서는 상원설치가 필연적이지 않다. 통일국회가 단원제로 구성된다면 의석수에 있어 인구가 많은 남한이 북한을 압도할 수 있고 이는 연방제 합의 정신에 반한다. 따라서 전체 의석의 반을 남북 동수와 약간 명의 해외대표에게 할당한다. 남북 동수와 약간 명의 해외대표로 구성되는 상원을 설치할 경우 남북의 인구편차 문제를 시정할 수 있다. 상원과 하원의 의견이 대립될 경우 해당 안건이 부결되도록 하여 상원에 비토권에 준하는 기능을 부여할 필요가 있다.

 

상원과 하원에서 남북 2개의 지역국가가 대립할 경우 이를 조정할 완충세력이 없다는 점이 낮은 단계의 연방제가 갖는 단점이다. 기존의 남북대립을 분산시키려면 최소한 5개 이상의 지역국가가 필요하다. 또한 특정 지역국가가 다른 지역국가를 지배할 정도로 지나치게 강력하면 상호 존중의 연방제 정신을 살리기 어렵다. 따라서 지역국가의 규모를 정하고 그 경계와 인구를 조정하는 과정이 필요하다. 지역국가의 경계를 정할 때 고려할 기준은 통일국가의 발전, 수도권집중 완화와 지역균형, 지역경쟁력 등이다.

 

통일 이후 연방제가 전면적으로 도입될 경우 현재의 시도는 통폐합을 통해 지역국가로 전환된다. 지방자치의 영역은 시군구와 읍면동이다. 즉 연방국가, 지역국가, 지방자치2단계의 국가구조를 갖게 된다. 상원은 인구편차를 고려하는 독일이나 스위스 방식과 고려하지 않는 미국 방식이 있다. 인구편차가 몇 배 이상 되지 않는 한 동일한 정수를 배정할 필요가 있다.

 

연방제는 입법권, 행정권, 사법권 등 통치권의 지역적 배분이며, 지방자치제는 행정권의 지역적 배분이다. 지방의회는 입법기능을 행사하지만 권력분립의 의미에서 의회가 아니라 행정기관일 뿐이다. 지방자치는 기본적으로 지역국가의 소관사항이므로 지역국가가 자신의 헌법에서 지방자치제도를 독자적으로 규정한다. 연방국가가 지역국가의 지방자치 문제에 개입하지 않는 것이 원칙이고 지방자치단체 역시 지역국가를 거치지 않고 연방국가와 직접적인 관계를 맺지 않는 것이 원칙이다. 다만 대부분의 연방헌법은 지방자치의 기본원칙을 선언하고 있다.

 

독일의 경우 연방국가와 지역국가의 정부형태는 의원내각제로 비교적 대칭적이나, 지방자치단체의 유형은 매우 다양하여 비대칭형이다. 다양한 정치실험이 지역차원에서 가능하다는 연방제의 장점을 고려하여 중앙정부와 자치단체의 정부형태가 일치할 필요가 없다. 지방자치단체의 정부형태는 지역국가의 헌법이 정하되 단체장형, 의원내각제형, 시지배인형 등 다양한 형태 중에서 지방자치단체가 스스로 선택하도록 한다.

 

 

 

II. 국민은 스스로 통치할 수 있다

 

1. 엘리트 선거정치의 한계를 극복한다

 

근대 시민(부르조아)은 도시 하층민과 농민의 도움을 받아 절대왕정을 타도하고 자본주의국가를 수립했다. 이에 따라 군주주권이 시민주권으로 전환됐으나, 노동자와 농민은 투표권이 없었다. 이러한 시민주권에 따르면 투표권을 가진 시민들이 자신들의 대표를 뽑아 전체 국민을 통치하였으며, 이것이 근대 대의제(代議制)의 시작이다. 이후 시민주권은 “시민들이 전체 국민을 대표하여 주권을 행사한다”는 국민주권으로 발전했다. 이러한 국민주권의 본질은 시민과 국민을 이념적으로 일치시켜 시민의 대표를 국민의 대표로 위장하는 ‘시민계급의 독재’였다.

 

산업혁명 이후 사회적 지위가 높아진 노동자들은 참정권투쟁으로 투표권을 얻었으며, 러시아 혁명과 두 차례의 세계대전을 거치며 모든 성인 국민들이 투표권을 획득한다. 그 결과 주권자 측면에서 시민과 국민은 일치된다. 그러나 국민주권은 주권자인 전체 국민을 관념적으로 설정하고, 특히 대의제와 결합함으로써 금권정치와 엘리트정치를 구조화시키고 있다.

 

대의제 아래서 자본가계급은 국민의 대표자로 선출되거나, 정경유착을 통해 정치엘리트들을 조종할 수 있다. 일반 국민은 돈이 없으면 입후보가 곤란하고, 선거운동에는 천문학적인 비용이 들어간다. 반면 자본가 계급은 선거자금에 얽매이지 않고 선거에 출마할 수 있으며, 다수의 신문, 방송, 통신, 교육을 장악하여 자신들에게 유리한 논리와 여론을 확산시키고 있다.

 

반면 인민주권에 따르면 유권자는 자신의 몫만큼 주권을 갖고 있기 때문에 주권의 일부를 일상적으로 직접 행사할 수 있으며 직접민주주의가 강조된다. 유권자는 선거시기가 아니라도 다수결로써 대표자를 법적으로 구속할 수 있으며 해임할 수 있다. 전체 유권자를 정점으로 하여 모든 국가권력기구가 통합적으로 구성된다. 국민주권에 의하면 모든 유권자는 자신의 생활 형태와 상관없이 지역별로 선거구에 편입되나 인민주권에 따르면 선거구는 해당 유권자의 구체적인 생활 형태에 따라 다양하게 정해지므로 투표율이 국민주권의 경우보다 높다.

 

그러나 인민주권이 제대로 작동되려면 유권자는 높은 수준의 정치소양을 가져야 하며, 정보의 왜곡현상도 없어야 한다. 인민주권이 직접민주주의를 강조하기 때문에 국민주권에 비해 선동정치에 휩싸일 가능성이 높다. 직접민주주의에 의할 때 소수자가 승리할 가능성이 대의제보다 반드시 높은 것은 아니다. 현실에서 국민이 일상적으로 대표자를 소환하고, 직접 중요결정을 한다는 것도 이론일 뿐이다. 직접민주주의제도를 정착화 하는 사회적 비용도 만만하지 않다. 국민이 주권을 일상적으로 행사하지 않을 경우, 권력통합적 국가기구는 권력분립적 국가기구에 비해 권력을 남용할 가능성이 높다.

 

따라서 대부분의 정치선진국도 지방정치에서는 직접민주주의를 넓게 인정하지만 중앙정치에서는 신중하다. 또한 정당정치를 인정하는 한 직접민주주의가 대의제를 대체할 수 없다. 대의정치와 정당정치가 직접민주주의에 의해 상당부분 보완되는 절충형이 현실적인 대안이다.

 

 

2. 국민을 위한 국민투표가 필요하다

 

대부분의 자본주의 국가에서는 인민주권의 장점을 포함하고 있는 직접민주주의로써 국민주권을 보완한다. 한국정치의 현실은 중앙정치의 경우 과도하게 국민주권과 대의제에 기울어져 있다. 국민발의와 국민소환 제도는 아예 존재하지 않으며 국민투표는 과거 독재를 정당화하는 수단으로 악용돼왔다. 한미FTA나 4대강사업처럼 정부가 무리하게 추진하는 사항에 대해 이를 중단시키려는 목적으로 국민투표를 실시하자고 하는 주장이 있어왔다. 하지만 우리의 국민투표가 그 시작부터 끝까지 대통령을 중심으로 진행되기 때문에 대통령이 추진하는 정책을 국민투표로 부결시킨다는 것은 사실상 곤란하다고 볼 것이다.

 

헌법상 국민투표는 헌법개정안에 대한 국민투표를 제외하면 오직 대통령의 결단에 의해서만 가능하다. 이는 대통령이 국민투표를 실시함으로서 자신을 견제하려는 국회를 회피할 수 있는 가능성을 열어놓은 것으로 평가된다. 실제로 우리 헌정사에서 6번의 국민투표가 있었지만 87년의 대통령직선제의 헌법 개정을 제외한다면 대부분 반대의사를 봉쇄한 채 실시됐다. 그 결과 군사쿠데타와 같은 헌정중단을 추인하고 대통령의 장기집권을 정당화시켰다. 노태우 전 대통령은 중간평가 국민투표를 선거운동의 수단으로 활용했으며, 노무현 전 대통령은 수도이전과 재신임을 국민투표로 하겠다고 주장했으나 위헌논란에 휩싸이며 실제로 추진하지 못했다.

 

직접민주주의를 대의제 자체를 부정하는 수단으로 사용하는 것은 우리 헌법의 대의제가 자유위임을 기본으로 하고 직접민주주의로 이를 보완하고 있다는 점에서 허용될 수 없다. 직접민주주의는 국민의 권리이며 국가나 정당이 자신의 명의로 이 제도를 활용하는 것은 제한돼야 한다. 따라서 대통령의 국민투표 부의권을 규정한 헌법 제 72조를 삭제해야 한다. 대통령에 대한 국민소환을 인정하는 대신, 대통령이 자신의 신임을 묻는 국민투표는 헌정불안과 악용의 우려가 높으므로 금지해야 한다. 국회 역시 대의제 안에서 대통령과의 문제를 풀어야 한다. 만약 대의제 안에서 타협점을 찾지 못한다면 국민이 판단하여 국민투표에 부의하면 된다.

 

국민투표의 발의권자를 국민으로 한정할 경우 발의요건에서 서명자의 규모를 정하기 때문에 국민투표의 남용의 문제는 생기지 않는다. 국민이 최고의 주권자라는 점에서 어떠한 안건을 국민투표로 할 것인지는 주권자인 국민의 판단에 맡기면 되지 이를 헌법에서 제한할 사항이 아니다. 군사동맹이나 통일방안처럼 주권의 제약과 영토의 변경을 초래하는 사항, IMF 국가부도사태와 같이 국가의 존망이 걸린 재정문제는 반드시 국민투표를 통해 결정해야 한다.

 

헌법상 입법권은 국회에 속하고, 입법은 심의절차를 요구하고 있으나, 국민투표에 의한 법률제정을 금지할 근거가 되지 못한다. 발의대표자를 국회의원이나 법률전문가로 제한하고, 발의 후 국민투표 전에 발의대표자가 참여하는 국회의 관련 상임위원회에서 법률체계의 적합성을 심의하도록 하면 된다. 국회가 입법한 법률안과 대통령이 거부한 법률안도 시행 전에 국민투표를 거칠 수 있다.

 

연방제를 도입하는 국가형태나 의원내각제로 전환하는 정부형태와 같이 헌법적 사항에 대한 국민투표라면 이는 헌법적 효력을 갖는 것이며 개헌절차에 따라 수정할 수 있다고 본다. 다만 국민투표의 결과를 반영한 헌법 개정이 완료되기 전 까지는 그 효력이 잠정적으로 중단된다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 경우 국회가 추진해야 하는 헌법 개정의 시한을 밝혀 국민투표에 부치는 것이 적절하다.

 

법률적 사항에 대한 국민투표라면 이는 법률의 효력을 가지며, 신법우선의 원칙, 특별법 우선의 원칙에 따르며, 이후에 적법한 개정이 가능하다. 위헌법률심판도 가능하다고 볼 것이다. 헌법의 효력을 가지는 사항, 법률의 효력을 가지는 사항을 나눠 발의요건을 따로 정하고 그에 대한 다툼은 최종적으로 헌법재판소에서 판단할 수 있다.

 

국민투표의 효력에 대해 일사부재의의 원칙이 적용돼야 한다. 국민투표는 대의제를 보완하기 때문에 일사부재의의 시간적 한계는 국민투표 부의 당시의 국회의 임기가 끝날 때까지라고 볼 수 있다. 즉 국회가 새로이 개원되면 이에 대한 새로운 국민투표가 가능하다고 보겠다.

 

국민소환은 국민에 의한 탄핵이다. 국민소환의 대상자는 대통령과 국회의원, 국회에서 동의절차를 거친 고위직 공무원으로 할 수 있다. 유권자가 직접 선출한 공직자를 해임하는 국민소환제도에 대한 우려가 존재한다. 그러나 대의제와 국민투표, 국민발의 등 사전적인 민주주의 제도가 활성화된 나라에서는 국민소환은 사후교정조치로서 그 가치가 크지 않으며 헌정불안으로 가는 극단적인 사태는 예외적이다.

 

국민소환의 사유를 헌법과 법률 위반에 한정하자는 의견도 있으나 탄핵심판과 달리 정치적 책임을 묻는 과정이므로, 주민소환의 경우와 마찬가지로 불법부당, 직권남용을 포함하여 제한 없이 열어 놓을 필요가 있다. 사전통제가 활성화되면 국민소환은 헌정불안 요소가 되지 않는다. 또한 국민소환의 발의 과정에서 그 사유에 대한 국민적 판단이 진행된다는 점을 고려해야 한다. 국민소환은 사법절차가 아니므로 국민소환의 효력은 해임에 그친다. 다만 소환된 공직자가 소환 직후 동일한 공직의 선출절차에 나서는 것은 최고 주권자의 결정에 반하는 것이다.

 

소환발의에 필요한 발의자는 해당 선거구의 유권자의 10% 내외에서 인구규모를 고려하되 국민이 직접 선출하지 않은 공직자의 경우 주민투표법으로 정할 수 있다. 소환발의를 위해 서명을 받는 기간은 서명자의 수와 연동돼 있다. 국민소환에 대한 관계자의 책임을 분명히 하기 위해 소환준비위원회를 구성하도록 한다. 근거 없는 소환개시는 제도적으로 제한할 수 있으므로 소환반대서명은 허용할 필요가 없다.

 

헌법과 법률안에 대한 국민발의는 각각 국민투표에 비해 그 요건을 완화하여 인정하면 된다. 국민투표법은 향후 국민투표, 국민발의, 국민소환의 절차를 규정하는 일반법으로 발전시켜야 한다. 헌법은 국민투표와 국민소환, 국민발의가 가능한 대상과 요건 및 효과를 포괄적으로 규정하고 국민투표법은 구체적인 사항에 있어 서명자의 규모, 서명기간, 투표운동 등을 규정하면 된다. 특히 국민투표, 국민소환, 국민발의가 공정하게 진행되려면 자유로운 투표운동을 보장하는데 역점을 두어야 할 것이다.

 

정리하면, 헌법 제1조의 국민주권 규정에 “국민은 헌법이 정하는 바에 의하여 헌법과 법률을 발의하거나 중요정책을 결정할 수 있으며 대통령과 국회의원 등 선출직 공직자를 소환할 수있다”는 3항을 신설하고 세부적인 헌법조항과 국민투표법의 정비가 필요하다.

 

 

3. 국민이 참여하는 위원회를 확대한다

 

중앙과 지방 차원에서 존재하는 각종 민관위원회는 그 설치가 임의적인 것과 필수적인 것이 있다. 또한 관련 행정사항을 반드시 거쳐야 하는 것과 그렇지 않은 것이 있다. 반드시 거치더라도 심의권한과 결정권한과 같은 구속력이 있는 것과 단순히 자문에 그치는 것이 있다. 주민감사와 참여예산과 같은 주민참여절차는 지방자치단체장이나 지방의회에 구속력을 가지도록 지방자치법을 개정한다.

 

인허가 등을 담당하는 각종 부서에 외부 인사들이 참여하는 전문위원회를 설치하여 자문, 심의, 의결기능을 부여하는 등 의사결정의 전문성과 민주성을 높인다. 각종 위원회의 시민참여에 대한 일반적 기준을 설정할 필요가 있다. 민관위원회의 구성에 있어 전문성과 공정성을 고려하는 동시에 주민의 요구도 반영해야 한다. 민간위원 참여비율을 과반수로 늘려 대표성을 확대하여 의결권을 부여한다. 다만 민간위원의 전문성 확보를 위한 교육지원이 필요하다. 전자정부를 강화하여 행정과정을 온라인으로 공개한다.

 

 

4. 직접민주주의를 보장하는 전자민주주의를 구축한다

 

직접민주주의가 활성화된 나라에서도 낮은 투표율이 문제가 되고 있다. 스위스의 경우 지난 60년 동안 연방의 국민투표율은 48.5%, 캔톤의 주민투표율은 44.9%, 코뮌의 주민투표율은 46.4%이다. 스위스 코뮌의 주민총회의 참여자가 유권자의 10%를 넘는 경우는 드물다. 미국 뉴잉글랜드 지역의 타운들 역시 주민총회를 운영하고 있지만 대다수가 10% 내외의 참여율을 보이고 있다.

 

현대사회에서 유권자의 규모가 크고, 일반인이 판단하기에는 법제도가 갈수록 복잡해지고 있다. 유권자들의 투표할 수 있는 시간적, 장소적 조건도 천차만별이다. 투표율을 높이는 제도보완이 있을 때 직접민주주의가 꽃 피울 수 있다. 전자투표가 직접민주주의의 효자로 부각되고 있다. 전자투표는 투표관리의 기술적 한계를 극복할 수 있는 가능성을 주며, 다양하고 전문적인 정보에 대한 접근가능성을 높여 현대사회에서 직접민주주의를 실현하는데 있어 장애요소를 일부 완화시킬 수 있다.

 

전자투표는 기존의 지면정보제공의 한계를 극복하여 다양한 정보의 제공이 가능하여 토론과 숙의를 활성화하여 민주주의의 성숙을 가능케 하는 잠재력을 지니고 있다. 현재 전자민주주의의 기능으로서 정보제공과 여론수렴은 상당한 수준으로 발전하고 있으며, 투표수단, 토론기능은 아직 실험단계라고 볼 수 있다.

 

한국에서 민주노동당이 4 -5만명 수준의 유권자를 상대로 전자투표를 성공적으로 운영하고 있으며, 미국의 캘리포니아주는 2006년 현재 40%의 지역에서 10만여 대의 전자투표기를 사용하여 인터넷투표를 운영하고 있다. 한국의 중앙선거관리위원회는 2005년에 전자선거추진협의회를 발족하여 전자투표추진 로드맵을 추진하고 있다.

 

전자투표는 전산조작에 의하여 투표를 실시하는 것이다. 전자스크린투표와 같이 투표소에서의 전자투표를 포함한다. 공공밀집지역에 간단한 전자사무가 가능한 무인전자단말기를 설치하는 멀티미디어스테이션이 확산되고 있는데, 이를 간이 전자투표소로 활용할 수 있다. 이 경우 투표자의 신분확인은 비밀번호, 디지탈서명, 지문인식, 홍체인식, 스마트 카드 등의 공인 인증제도를 활용할 수 있다.

 

최근에 주목을 받고 있는 것은 투표소외의 원격 전자투표로서 쌍방향 의사소통시스템을 기반으로 하여 인터넷투표, 휴대폰을 포함한 전화투표, 디지탈TV투표 등이 있다. 특히 모바일전자기기와 유비쿼터스 환경이 날로 발전함에 따라 원격 전자투표의 형태는 더욱 다양해질 것으로 보인다. 스위스는 우편을 통해 문자메시지 투표에 사용될 비밀번호와 문자메시지를 보낼 전화번호를 사전에 받아서 투표당일에 자신의 휴대전화를 통해 해당 번호로 찬반 문자메시지를 보내는 방식으로 진행된다.

 

전자투표는 투표과정과 개표과정이 눈에 보이지 않으므로 조작의 논란에 휩싸일 수 있다. 실제로 전자적 조작이 가능하며, 이에 대한 근본적 차단이나 검증이 쉽지 않다. 즉 기술적 방법에 의해 비밀투표의 원칙이 훼손될 수 있다. 따라서 전자투표의 기술적 신뢰를 최대한 높여야 하지만, 근본적으로 사회적 신뢰가 강하게 형성돼야 조작논란을 피할 수 있다.

 

 

III. 승자 독식과 대통령 독주의 대안은 없는가?

 

1. 공존과 합의의 정부형태로 전환한다

 

실질적 국민주권 혹은 인민주권에 따르면 주권을 보유한 유권자 총 집단이 최고의사결정기구이다. 최고의사결정기구로서 유권자 총 집단은 당연히 자기통치와 자기결정, 자기조직의 권리를 갖고 있다. 따라서 유권자 총 집단은 스스로 합의체기구를 구성하여 주요결정을 위임하는 방식으로 주권을 행사할 수 있다. 그러므로 유권자 총회 즉 민회를 통한 통치가 가장 이상적이다.

 

의회는 유권자 총회로부터 1차적으로 통치권을 부여받는다. 주권은 단일하고 분열될 수 없으므로 주권의 수임자인 의회는 단원제가 그 본질에 부합한다. 다만 연방제를 채택할 경우 국법계약의 당사자인 지역국가를 대변하는 상원이 필수적이다. 차상급 의사결정기구이자 최고 대의기구로서 의회는 유권자 총회를 대리하여 행정부나 사법부를 구성하고 해임한다. 따라서 국가기관은 형식적인 3권 분립이 아니라 유권자 총회의 구체적인 권한행사에 의해 견제된다. 물론 행정부나 사법부는 운영상의 독자적인 권한을 갖는다.

 

결국 실질적 국민주권 혹은 인민주권에 따르면 정부형태는 집단지도체제인 회의제로 귀결될 가능성이 높다. 회의제는 특정인에게 권력을 집중시키지 않고, 구성원이 동등하게 토론에 참여하여 결정한다는 점에서 유권자는 전체 주권을 자신의 비율만큼 동등하게 보유하고 있다는 인민주권의 이념에 부합된다. 회의제는 권력의 분할과 통합에 유리하고 합의민주주의를 증진시킬 수 있다. 보통 합의제 기관의 최고 선임자가 제1의 유권자로서 최고지도자, 즉 국가수반이 된다.

 

스위스의 연방각의, 중국의 주석단, 과거 예멘의 대통령평의회가 회의제로서 합의제형 정부형태이다. 스위스의 연방각의는 연방의회에서 선출된 연방각료로 구성되며 각료 중 1명이 매년 윤번제로 대통령으로 호선된다. 과거 남북 예멘은 남북통일을 전후로 하여 대통령평의회 정부형태를 운영했다. 대통령평의회는 의회에서 선출되며 그 의장이 대통령의 지위를 갖는다. 예를 들면 군총사령관이자, 국방위원회의 의장이다.

 

중국의 전국인민대표대회는 최고권력기구로서 민주집중제의 원리에 따라 국가원수인 주석과 최고인민법원장을 선출한다. 주석은 국무원총리를 지명하고, 국무원총리는 국무위원을 지명하며 이는 모두 전국인민대표대회의 승인을 받는다. 전국인민대표대회는 주석과 최고인민법원 법원장을 해임할 수 있다. 상해임시정부는 스위스의 각료회의와 유사한 방식으로 주석을 수반으로 하는 국무위원제도를 운영했다.

 

87년 정치구조는 다수결 민주주의로 압축되며 그 특징은 대통령제와 소선거구제이다. 이러한 제도는 정권교체가 빈번하고 정책적 차별이 심각하지 않는 미국과 같은 나라에서만 성공이 가능하다. 한국에서 다수결 민주주의가 형식화되면서 승자독식과 패자전몰이 정당화되고 있으며, 진보정당과 같은 제3의 세력이 설 자리는 거의 없다. 또한 다수자의 지위를 얻기 위한 사활적인 경쟁은 점차 극단적인 치킨게임의 양상을 보이고 있다.

 

여소야대가 빈번하게 발생하는 것에서 보듯이, 특정정당의 대통령은 국민다수의 지지를 받지 못하고 있으며, 정권은 늘 불안정성을 내포하고 있다. 대통령 임기동안 정권은 승자독식을 누리지만 다수 유권자와는 괴리될 수밖에 없다. 최근의 대북정책과 세종시 문제에서 보듯이, 대통령이 교체될 경우 기존의 정책을 번복하는 경우가 많고, 그 결과 정쟁과 사회갈등이 양산되고 있다.

 

사회적 갈등의 악순환을 끊으려면 다수결 민주주의 제도를 합의 민주주의 제도로 전환해야한다. 다수결 민주주의가 보상의 방식으로 사회갈등을 조정한다면 합의 민주주의는 참여의 방식으로 사회갈등을 조정한다. 네덜란드의 사회적 대타협의 사례를 보듯이 합의 민주주의는 합의제 정치문화를 형성해 준다. 또한 소수정당들이 다양한 이해관계를 대표하도록 하여 사회갈등을 조정한다. 합의 민주주의 제도는 통일의 가능성을 높인다. 독일의 합의 민주주의와 연방제는 권력분점을 보장하여 통일과정에서 소수세력의 반발을 완화시킬 수 있었다.

 

합의 민주주의 제도에서는 정당들의 견제와 균형이 구조화돼 정권교체가 일어나도 정책을 급변하는 것이 어려우므로 정책의 일관성을 유지할 수 있다. 특히 합의 민주주의에서는 보통 연립정부가 출현하는데, 정당의 일부가 교체되더라도 정책이 수렴되는 경향이 있다. 예를 들면 독일 자민당은 소수정당이지만 캐스팅보트를 갖고 연립정부에 지속적으로 참여하면서 독일의 경제정책, 외교정책의 일관성을 담보했다.

 

합의 민주주의 제도에서는 전형적인 합의 민주주의 제도는 대연정 방식의 집단지도체제이며 스위스의 연방각의가 이에 가장 가깝다. 독일처럼 협의와 다수결을 바탕으로 하고 있는 의원내각제는 다수결 민주주의와 합의 민주주의의 중간이다. 합의민주주의가 정착된다면 단기적으로는 대통령제 아래에서 선거연합과 권력분점으로 나타나겠지만 장기적으로는 내각제 혹은 합의제정부가 도출될 수 있다.

 

우리 역사에서 대통령이 차지하는 위상을 고려할 때 한국의 합의제 정부로서 스위스의 연방각의보다는 대통령평의회가 성공할 가능성이 높다. 대통령평의회는 연방제와, 통일방안으로서 낮은 단계의 연방제, 나아가 단일공화국에서도 가능한 정부형태이다. 상원과 하원의 합동의회는 상원 의원 중에서 5인 내외의 대통령평의회를 선출한다. 통일 이후에는 인구비례 2인, 남북과 해외에서 각 1인으로 할 수 있다. 스위스처럼 지역뿐만 아니라 정당도 골고루 선출될 수 있는 방안을 모색해야 한다.

 

대통령평의회는 과반수 결정으로 조약체결, 전쟁과 비상사태의 선포 등 대통령 권한에 대한 결정을 한다. 윤번제로 호선되는 의장이 대통령평의회를 대표하여 논의결과를 발표한다. 대통령평의회는 의원 중에서 총리와 장관을 지명한다. 지명된 총리는 30일 이내에 국정계획의 대강을 제출하고, 의회는 이를 평가하여 총리와 장관을 인준한다. 의회는 과반수 의결로 새로운 대통령평의회를 선출하는 방식으로 대통령평의회를 해임할 수 있으며, 대통령평의회는 과반수 결정으로 의회를 해산할 수 있다. 의회가 해산된 경우에는 차기 의회에서 대통령평의회를 다시 구성한다. 평의회와 내각, 의원은 법률안을 제출할 수 있다.

 

 

2. 표심과 일치하는 독일식 정당명부제가 최선이다

 

소선거구제는 다수표를 얻은 1위 후보자만 당선시킨다. 소선거구제는 지역정치와 인물정치의 기득권을 반영하는 양당제를 형성시킨다. 또한 정당의 여론조사 지지도나 선거득표율을 보면 유권자 과반수의 지지를 받는 정당이 존재하지 않음에도 선거를 통해 과반수 의석을 차지하는 정당이 나온다. 양당제는 소수의 희생을 강요하는 개발독재의 유산이다. 양당구조는 다원적인 사회경제의 현실을 반영하지 못하고 사회 갈등을 조정할 수 없다.

 

반면 비례대표 제도는 정당득표율과 의석점유율을 일치시킨다. 그런 점에서 전면적인 비례대표제도는 합의제 혹은 협의제 정치의 출발점이다. 민주주의는 정당의 득표율을 권력 구성에 정확히 반영하는 비례대표 제도를 기본으로 해야 한다. 따라서 유권자의 뜻대로 사회의 다원성을 반영하여 다당제와 연결된다. 대부분의 나라에서는 정당의 난립을 막는 저지선을 두어 5개 내외의 다당제를 운영하고 있다. 이들 정당이 서로 경쟁하거나 연대하면서 다양한 의사를 반영하는 것이 대의정치, 여론정치, 정당정치의 바람직한 모습이다.

 

[18대 총선 결과로 본 각 정당의 득표율과 의석비중]

당명	지역구 득표율	정당명부득표율	의석비중
한나라당	43.5%	37.5%	51%
민주당	28.9%	25%	27%
민주노동당	3.4%	5.7%	1.6%

 

권력구조의 순기능을 나타나려면 정당명부 비례대표제로의 선거개혁을 통해 지역정치, 가신정치를 청산해야 한다. 다만 전면적인 비례대표선거는 지역대표성에 한계가 있다. 유권자의 입장에서는 자신이 살고 있는 지역의 대표자를 직접 선출하여 의회에 보내고 싶어 하며, 이것이 대표와 책임의 민주주의 원리가 가장 투명하게 실천되는 방안이다. 수십 명의 명부에 대한 투표보다는 좀 더 직접적인 주권의 행사방법이다. 이런 점에서 비례성과 지역대표성을 동시에 추구하는 독일식 정당명부제가 최상의 제도라고 평가받고 있다.

 

우리도 독일과 일본처럼 지역구와 비례대표에 동시에 출마할 수 있도록 보장하되, 특히 일본처럼 지역에서 차점자로 떨어진 후보를 구제하는 석패율 제도를 검토할 수 있다. 다만 당내 유력인사들이 정당명부와 지역구를 동시에 차지하는 것을 차단하려면 정당민주화, 특히 독일정당법이 규정하고 있는 상향식 공천이 보장돼야 한다.

 

우리나라의 비례대표 의석비율은 18.1%로 독일은 물론 일본이나 대만에 비해서도 상당히 낮다. 비례대표 의원정수가 획기적으로 늘어나지 않는 한 어떠한 선거제도도 거대 보수정당들의 기득권 다툼이라는 한계를 벗어날 수 없다. 비례대표 의석이 최소한 50% 이상 확대해야 비례성이 확보될 수 있다. 비례대표 의석을 늘리기 위해 지역구 의원정수를 줄이기보다는 우리의 의원정수가 많지 않기 때문에 여론이 동의한다면 의원정수를 늘려야 한다.

 

독일식 정당명부제를 성사시키려면 무엇보다 정치권을 설복시킬 수 있을 정도로 국민적 동의가 확산돼야 하고, 이를 실현할 수 있는 대중적 동력이 마련돼야 한다. 이와 관련하여 뉴질랜드 사례는 시사점을 던져준다.

 

뉴질랜드에서 소수정당은 소선거구제로 인해 생존이 거의 불가능했다. 의석의 불비례성은 다수정당에게도 불만이었다. 노동당이 집권 후 공약과 달리 선거개혁에 미온적이자, 국민당이 이를 비판하면서 선거개혁을 주장했다. 결국 선거개혁에 대한 국민투표가 성사됐고 1차 투표에서 선거개혁을 추진할 것을 결정했다. 2차 국민투표에서 독일식 정당명부제가 53.9%의 찬성으로 통과됐다. 이 과정에서 소수정당들과 시민단체들로 구성된 선거제도개혁연합이 큰 역할을 했다.

 

비례의석 수가 적은 현 상태에서 권역별 비례대표는 대안이 될 수 없다. 득표율 5%의 소수정당을 원내에 진출시킨다는 정책목표를 세울 때 한 선거구의 정수가 최소 20명이 돼야 5%의 득표로 당선될 수 있다. 따라서 제도의 순기능이 나타나려면 비례대표 의석을 전체의 50%로 늘리고, 권역은 5개 내외로 크게 잡아야 한다.

 

중대선거구제는 투표의 비례성을 왜곡시키므로 비례대표의 순기능을 대체할 수 없다. 중대선거구에서는 하위권 당선자의 득표율이 낮은 결과 주요정당은 과소 대표되는 반면 군소정당은 과대 대표된다. 따라서 2006년 지방선거의 기초의원선거에서 보듯이 주요 정당은 복수공천을 한다. 복수공천을 허용할 경우 동일 정당의 후보들이 경쟁하기 때문에 파벌이 형성되고 과도한 정치자금이 필요하다. 일본 자민당은 중대선거구제를 활용하여 장기간 집권했다. 한국의 10대 총선결과를 보면, 2인 선거구에서 여당 우위를 보장하는 방안으로서 무소속 출마의 유도, 야당의 지역정당화 등을 활용했다.

 

 

3. 연대가 가능한 정당·선거제도를 만든다

 

정치세력들의 연대는 정당통합과 선거연합으로 나타난다. 노선이 근접한 경우는 조직적 통합이 가능하지만, 상당한 차이가 있는 경우는 선거연합과 연립정부가 현실적이다. 선거연합이 활성화되면 정권교체의 가능성이 높아져, 유권자의 적극적인 선거참여와 정치발전이 촉진될 것으로 본다. 향후에 다양한 정치세력의 선거참여를 허용하고, 비슷한 노선을 가진 정당들의 선거연합을 허용하도록 아래와 같은 방향으로 정당법과 선거법을 대폭 손질해야 한다.

 

첫째, 다양한 정치단체의 선거참여를 보장하도록 정당법을 폐지하거나, 정당의 요건을 대폭 완화한다. 정당법에 따르면 5개 이상의 시·도당에서 천 명이상의 당원을 가진 정당만이 등록이 가능하다. 실제로 일본이나 프랑스는 정당법 자체가 없으며 나아가 정당의 형태를 띠지 않는 '기타 정치단체'의 선거참여를 인정하고 있다. 다만 정치자금 관련 법률은 정부의 지원을 받을 정당과 정치단체의 요건을 규정하고 있다.

 

다만 국회 내에서 정당의 난립을 제한할 필요가 있으므로 현재처럼 비례대표 배분에 있어 3%라는 진입장벽을 둘 필요는 있다. 3% 미만의 정당들도 선거연합을 통해 의석을 얻을 수 있도록 정당명부결합을 허용한다. 이 경우 지역정당이나, 시민사회단체, 유권자단체의 국회의원 선거 참여는 어렵더라도 지방선거 참여는 가능해진다. 독일 역시 정당의 지역적 요건을 요구하지 않은 결과 일부 지역에서만 활동하는 정당이 가능하다.

 

독일은 정당국가로서 정당의 득표율과 의석이 완전히 일치되는 전면적인 정당명부제를 실시하고 있다. 독일의 정당법은 정당의 활동을 규제하거나 정치단체의 정치활동을 봉쇄하기보다는, 정당의 활동을 육성한다는 차원이다. 독일의 정당법은 시도당이나 지구당, 당원의 수 등을 요건을 요구하지 않으며, 일부 사항에 대한 신고제도만 두고 있다. 정당의 요건을 완화하고 있는 결과, 정치단체가 정당으로 전환할 수 있는 여지가 많다. 정당법상 특정지역에서만 활동하는 정당이 가능하고, 이러한 지역정당은 전국선거에 참여할 수 있다.

 

둘째, 정당을 포괄하는 정치단체로서 정당연합을 허용해야 한다. 정당과 정치단체의 구별이 명확하지 않다고 볼 때 정당을 포괄하는 정치단체로서 연합정당을 금지시킬 이유가 없기 때문이다. 정당연합은 이탈리아 하원선거에서 보듯이 복수의 정당이 연합체를 형성하여 하나의 정당처럼 선거에 참여하는 것이다. 정당명부결합의 경우 과거 독일 하원선거에서 인정한 선례가 있으며, 현재도 프랑스의 헤지옹 선거처럼 허용하는 나라가 있다.

 

현행 제도에서는 복수의 정당이 한 명의 후보를 추천하고 그 사실을 유권자에게 공표하여 선거승리의 성과를 공유하는 '연합공천'이 불가능하다. 선거연합의 결과 정당이 다른 정당 후보에 대한 지지를 투표용지나 법정홍보물에 공표할 수 없다. 복수의 정당들이 '시민연합'과 같은 선거용 단체나 정당을 만들어 후보를 공동으로 공천하고, 선거홍보물에 통일적으로 표기할 수 없다. 정당의 당원인 자는 무소속후보자로 등록할 수 없으며, 당적을 이탈·변경한 때에는 당해 선거에 후보자로 등록될 수 없다.

 

당내 공천은 진성당원에 의한 상향식 공천을 법제화하지만, 정당간의 연합공천을 허용한다. 예를 들면 당적을 달리하거나, 무소속이 포함된 공직후보자 경선제도에 대해서는 공직선거법상 당내 경선비용에 대한 보전 등은 적용되지 않는다. 후보사퇴는 선거연합의 과정일 수 있으며, 그 자체가 고도의 정치과정이기 때문에 후보사퇴를 제한하려는 정치자금법상 불이익은 불필요하다.

 

예비후보나 후보가 사퇴할 경우 적법하게 사용하고 남은 후원금 잔액만을 반환하도록 할 것이다. 다만 후원금을 납부한 지지자의 진의에 근접하도록 후보사퇴 후 후원금 잔액을 정당의 정치자금으로 편입하는 방안이 현재처럼 국고에 환수하거나 기부하는 것보다 합리적이라고 본다.

 

셋째, 다양한 정치단체의 공천을 허용해야 한다. 정당이 아닌 정치단체의 지지공표도 투표용지나 법정홍보물에 표시할 수 있도록 허용해야 한다. 현재 정당만이 후보를 공천하고, 통일기호를 받기 때문에 총선과 지방선거에서 시민사회단체나 유권자단체가 후보를 '공천'하는 것을 물론 '추천'하는 것이 불가능하다.

 

넷째, 정당의 규모에 따라 정당명부나 지역구선거 출마자의 기호를 전국적으로 일치시키는 현행 기호제도를 폐지해야 한다. 통일기호제도는 특정정당이 의석을 독식하는 '묻지마' 투표를 조장하여 득표율과 의석비율이 왜곡되는 현상을 심화시키고 있다. 유권자의 적극적인 선거참여와 혼란을 방지한다는 관점에서 일본처럼 유권자가 후보나 정당의 명칭을 투표용지에 스스로 쓰게 하거나, 프랑스처럼 후보자별로 투표용지를 만든 다음 유권자가 마음에 드는 투표용지를 선택하도록 바꿀 수 있다. 통일 기호제도가 폐지되면 지방선거에서 정당공천제의 폐해를 상당부분 완화시킬 수 있다.

 

 

IV. 권력을 지방과 나누자

 

1. 연방제의 장점을 지방분권에 반영한다

 

연방제를 도입하기 전이라도 한국을 분권형 국가로 전환한다면 연방제의 순기능인 분권과 통합, 경쟁과 협력을 일부 채택할 수 있다. 예를 들면 보충성의 원리를 적용하면 지역의 문제를 지방자치단체가 일차적으로 해결하고, 그것이 곤란할 경우 중앙정부가 나서게 된다. 이러한 보충성의 원리는 단순히 행정권한의 배분뿐만이 아니라 입법권과 사법권 배분에 있어서도 적용된다. 독일, 스위스, 미국 등 대부분의 연방헌법은 이러한 보충성의 원리를 선언하고 있다.

 

보충성의 원리를 반영하여 지방자치단체의 권한을 크게 강화하는 개헌이 필요하다. 헌법에 중앙정부의 권한과 지방자치단체의 권한을 명기하고, 그 외의 권한은 성질상 반드시 중앙정부에 속하는 것을 제외하고 지방자치단체에게 속하도록 한다. 헌법과 지방자치법 상 조례의 한계를 ‘법령’이 아닌 ‘법률’로 개정하여 법률에 위반하지 않는 범위 내에서 자치입법권을 행사하도록 한다. 광역지방단체장의 업무 중 50-60%를 차지하고 있는 국가의 기관위임사무를 폐지하고, 단체위임사무 역시 대폭 이양하거나 폐지한다.

 

중앙정부와 지방자치단체의 협력과 관련하여 협력적 연방주의를 기본으로 경쟁적 연방주의를 혼용할 수밖에 없다. 국민의 삶에 중요한 영향을 미치는 교육과 복지 등은 중앙정부가 원칙과 기준을 법률로 정하고, 구체적인 내용은 지방자치단체가 정하여 시행하도록 한다. 지방자치단체 사이의 조세경쟁을 일부 허용하되 평균치 밑으로의 조세인하로 인한 재정부족에 대해서는 재정지원을 제한해야 한다. 중앙정부가 재정지원을 총괄하되 지방교부금을 자의적으로 집행하는 것을 규제해야 한다.

 

자립기반이 부족한 지방자치단체의 자치권을 제한하면 그 지역의 반발이 우려된다. 일정 한도 내에서 중앙정부가 재정을 지원하되 관련 사무에는 개입하지 말아야 한다. 다만 중앙정부는 비상시기에 지방자치단체에게 특정행위를 하거나, 하지 말 것을 직접적으로 강제할 수 있는 비상권한을 가진다.

 

 

2. 재정분권 없는 지방분권은 없다

 

행정안전부의 2007년도 지방자치단체예산개요에 따르면 2007년도 중앙정부와 자치단체 지출예산 총액 중 중앙정부의 비중은 61.2%, 자치단체의 비중은 38.8%이다. 반면 스위스, 캐나다, 독일과 같은 연방국가에 의한 지출은 30-40%에 불과하다. 국세와 지방세의 비율은 2006년 기준으로 78:22로 일본의 56.8:43.2에 비해 매우 열악하다. 연방제의 경우 연방보다 지역의 조세 수입이 더 많다. 1998년 기준으로 스위스의 전체 조세수입에서 연방, 캔톤, 코뮌의 비중은 47%, 31%, 22%이다.

 

2008년 기준으로 우리나라 자치단체의 재정자립도 전국평균은 53.6% 수준이며, 광역자치단체 중에서 서울이 88.7%, 전남이 10.6%로 심한 편차를 보이고 있다. 재정자립도가 낮은 이유는 지방자치단체의 자체 세수입이 적기 때문이다. 특히 세수의 큰 비중을 차지하는 소득세, 법인세, 부가가치세 등 주요 세목을 국세로 책정했기 때문이다. 지방자치단체의 재정자원을 보면 지방세, 지방채, 세외수입 등 자체재원이 62%이며, 교부세와 보조금 등 의존재원이 38%에 이른다.

 

주민들이 스스로 결정한 업무를 수행하는데 드는 비용은 주민이 자발적으로 부담하는 재정분권을 허용해야 한다. 따라서 개헌을 통해 ‘법률’에 반하지 않는 한 자치입법을 통해 새로운 세목과 세율을 정할 수 있는 과세자주권을 허용해야 한다. 국세와 지방세의 조정에 성공하려면, 무엇보다 조세민주주의를 강화할 필요가 있다. 스위스의 경우 주민은 직접민주제를 통해 캔톤과 코뮌정부의 예산, 세목과 세율, 조세부담율, 주요재산의 매매, 주요 투자영역 등을 결정한다. 다만 지나친 세금인하는 ‘바닥으로의 경쟁’을 초래할 가능성이 높기 때문에 통제돼야 한다.

 

연방제의 경우 지역국가는 지방차원의 소비세와 소득세 및 법인세, 자동차와 주류 등 물품세, 재산세, 상속세, 도박 등 특정 영업세, 통행세 등을 관장한다. 우리도 국세와 지방세의 비율을 6:4 수준으로 조정하고 중앙정부와 지방자치단체가 공유할 수 있는 세원을 확대해야 한다. 이 경우에도 국세가 일정비율을 넘지 않도록 한다. 스위스의 코뮌은 인구 2만 명이 안 되지만, 개인소득세와 법인소득세 부과권한을 갖고 있기 때문에 세계적인 기업의 본사를 유치할 수 있다.

 

우리도 국세 중에서 세수의 비중이 높고, 중앙과 지역 간의 세수불균형을 심화시키는 법인세, 개인소득세, 부가가치세의 일부를 지방세로 전환해야 한다. 또한 지역 간 재정의 균등화를 헌법에 명시하고 중앙정부의 지방자치단체로의 수직적 재정이전과 지방자치단체 상호간의 수평적 재정이전을 혼용할 필요가 있다. 다만 과도한 재정이전과 보조금 경쟁은 방만한 재정운영을 야기하고 불공평한 소득재분배의 결과를 낳을 뿐 아니라 지역갈등을 심화시킨다. 재정이전이 불가피할 경우에는 중앙정부가 지역을 통제하는 수단으로 악용하지 못하도록 사용처에 대한 포괄적인 재량을 부여한다.

 

지방분권을 정착하려면 각종 재정지원제도를 활용하기보다는 자체재원을 확대해야 한다. 특히 지역균형발전을 통해 지역국가의 담세능력을 확장하는 것이 필요하다. 지역경제의 편차가 심하면 지방세 세수 자체가 큰 차이가 있어 세원의 조정이 큰 의미를 갖지 못한다. 따라서 수도권, 광역시, 시군지역 등에 법인세를 차별적으로 적용하는 경과조치가 필요하다. 남북한의 경제적 격차로 인해 교부금의 문제가 심각해질 수 있기 때문에 통일에 대비하여 북한의 경제발전을 유도할 필요가 있다. 또한 중앙정부가 지방자치단체에 행정권한을 이양할 때 세원도 같이 이양하거나 경비를 보상해야 한다.

 

 

3. 주민자치의 꽃 ‘동네민주주의’를 복원하자.

 

1. 주권자의 주민자치는 당연하다. 따라서 중앙정부의 통치권에 반하지 않는 한 자기 지방에서 스스로 민회를 구성하여 지방권력을 창출할 수 있다. 일본과 독일, 스위스는 지방자치법에 규모가 작은 지방자치단체는 주민총회만을 운영할 수 있도록 선택조항을 두고 있다. 스위스 코뮌 2842개 중 약 5분의 4는 지방의회를 두지 않고 매년 4-5회 정도 주민총회를 열어 주요공직자를 선출하고 주요 정책을 결정한다. 우리도 작은 규모의 읍면동은 지방의회 대신 주민총회만을 운영할 수 있다. 일정비율의 유권자가 모이는 주민총회를 연 1회 정도 개최하는 것을 검토할 수 있고, 우편투표, 인터넷투표, 모바일투표를 활용할 수 있다.

 

기초단체는 주민자치와 행정편의성의 관점에서 접근해야 한다. 현재의 기초단체로서 시군은 가까운 정부로서 역할을 하기에는 규모가 너무 크다. 그럼에도 불구하고 시군을 통합하여 광역화한다면 주민생활을 챙기는 ‘가까운 정부’로서 기능을 포기하는 셈이다. 주민자치의 관점에서 풀뿌리민주주의가 보장되는 최소단위를 보장해야 한다. 다른 나라들이 우리나라의 읍면동을 기준으로 지방자치를 하고 있다.

 

현재 거대여야는 읍면동의 행정기능을 점차 없애고 대신 주민자치위원회를 순수한 주민자치법인으로 전환하려고 한다. 자문기구의 역할을 하고 있는 주민자치위원회의 실질적인 사업은 자치센타와 복지시설 운영, 마을가꾸기, 자율방범, 문화체육행사 정도이다. 향후에 읍면동의 기능을 축소할 것이 아니라 오히려 주민의 선택에 따라 자치단체에 준하는 지위를 부여해야 한다. 시도 - 시군구 - 읍면동의 행정 3단계를 자치단계로 전환한다고 해도 외국과 비교하여 행정낭비라고 볼 수 없다.

 

현재의 읍면동사무소와 행정기능을 유지하고, 주민자치위원회를 의결기구형태로서 의회로 전환할 필요가 있다. 예를 들어 주민들이 통장이나 이장을 직선으로 선출하여 통장협의회나 이장협의회를 동네의회(neighborhood council)로서 실험적으로 운영할 수 있다. 읍면동의 자치단체화는 과거 천여 년 동안 면을 중심으로 유지됐던 자치전통에도 부합한다. 5.16 군사쿠테타 이후 군사정권에 의해 읍면동장의 주민직선제가 폐지되고, 읍면의회도 해산됐다.

 

장기적으로는 프랑스처럼 읍면동 의회의 의장이 시장을 겸임하는 의회형 지방자치를 검토할 필요가 있다. 다수 정당의 선거명부 1순위자가 의회에서 시장으로 당선되는 방식이다. 의장을 겸하고 있는 시장은 행정전문가에 실무를 맡기고 자신은 정치적 활동과 행정감독에 주력하는 것이 좋다. 시장이 지방의회 의장이기 때문에 의회는 행정에 대한 전반적인 통제를 일상화할 수 있다. 시장의 권한 중 대민업무가 행정전문가에게 분산돼 시장이 청탁을 통해 부패할 가능성을 줄일 수 있다.

 

현재 지방자치단체의 종류와 단체장선출과 지방의회의 구성 등은 지방자치법 사항이다. 따라서 지방자치법을 개정하여 읍면동을 자치단체로 규정하는 총칙을 마련하고, 구체적인 내용은 시군구 조례에 위임하도록 해야 한다. 지역실정에 맞게 읍면동장과 읍면동 의회의 구성시기, 방법 등 구체적인 내용은 조례로 규정할 수 있다. 예를 들면 읍면동 주민이 주민투표로서 자치단체의 승인을 시군구 의회에 요청하면 의회 의결로 자치단체인 읍면동을 설치하는 것이다.

 

읍면동장과 리장, 통장의 직선이 4대 지방선거에 포함되지 않더라도 시군구조례로서 별도로 실시할 수 있도록 그 근거를 마련해야 한다. 읍면동 의회의 신설이 지방재정의 악화로 연결되는 것을 막기 위해 읍면동 의회의 규모, 보수여부의 기준을 지방자치법에 규정할 수 있다.

 

읍면동은 제한적인 조례제정권과 자주조세권을 갖는다. 시군구 본청의 사무 중 현장성 사무를 읍면동 사무로 이관하고, 그에 따른 예산과 인력도 함께 이관한다. 읍면동사무는 저출산고령화 사회에 따른 복지문제 등 새로운 행정 수요에 대응해야 한다. 읍면동의 자주재원으로서 검토할 수 있는 것은 시군구세 중 주민세와 같이 세원이 균등하게 배포되는 세금을 비율적으로 배분하는 방법이다. 이외에 읍면동의회의 조례로 특정 지방세에 대한 부가세 징수, 수수료, 사용료, 부담금 등이 가능하다. 또한 시군구 자치단체 교부금을 배정하는 방안, 통리반장수당을 통반장을 겸하고 있는 읍면동 의원의 수당으로 쓸 수 있다.

 

2. 현재 주민투표 대상은 매우 제한적이다. 일단 지방자치사무를 확대하고 이에 대해서는 제한 없이 주민투표와 자치입법권을 인정한다. 지방자치단체의 통폐합, 지방세율의 인상 등 지방채 발행, 지방의회 의원의 세비와 같이 일정액 이상의 재정문제 등은 의무적으로 주민투표를 거치도록 한다. 모든 주민투표 사항에 대해 주민의 발의를 인정한다. 주민투표의 발의는 일정수의 주민 서명에 의하며 대의기관인 단체장, 지방의회, 중앙행정기관은 발의할 수 없도록 한다.

 

주민소환의 대상자를 비례대표 지방의회의원, 교육감과 교육위원, 기탄 선출직 공무원으로 확대한다. 일본은 선거관리위원, 감사위원, 공안위원, 회계책임자에 대한 주민소환을 인정하고 있다. 장기적으로 미국처럼 판사, 경찰책임자 등 선출직 지방공무원을 확대하여 이들 모두를 대상으로 주민소환을 인정할 필요가 있다.

 

현행법상 지방의회 해산청구는 인정되지 않으나 이를 지방의원 전부에 대한 주민소환으로 허용하고 이러한 주민소환이 성사되면 보궐선거를 실시한다. 주민소환은 사법절차가 아니라 정치적 책임을 묻는 제도이므로 현행법이 사유를 제한하지 않은 것은 타당하다. 또한 주민의 정치적 심판에 대해 사면을 허용할 필요가 없다. 이밖에도 임기 시작과 만료를 기준으로 1년간 주민소환을 금지하고 있는데, 이 기간을 6개월 정도 단축할 필요가 있다.

 

주민발의에 성공해도 지방의원들의 소극적인 태도로 인해 실제 반영되는 비율이 낮다. 주민투표법은 현안에 대해서만 규정하고 조례에 대한 주민투표는 규정하고 있지 않다. 따라서 주민발의의 대상이 된 조례안에 대해 의회가 입법을 해태할 경우 주민투표로서 직접 입법할 수 있는 주민표결이 필요하다. 다만 이 경우에도 지방의회의 관련 상임위원회에서 법체제와 자구수정에 대한 심의를 거치도록 할 필요가 있다. 주민발의와 주민투표의 대상은 조례와 그밖의 사항으로 한다. 따라서 기타 사항에 대한 주민발의와 조례에 대한 주민투표를 신설한다.

 

주민투표법과 주민소환에 관한 법률, 그리고 지방자치법의 조례발의 관련 규정을 통합하여 주민투표와 주민소환, 그리고 주민발의에 공통되는 사항을 다루도록 주민투표법의 개정이 필요하다. 공직선거법에 따르면 투표율에 대한 제한이 없으며, 특히 재보궐선거의 경우 투표율은 30% 미만으로 떨어진다. 따라서 주민소환의 투표율 제한을 없애거나, 공직선거법과 통일적으로 최저 투표율을 공통으로 적용하는 것이 합리적이다.

 

투표운동에서 공무원의 중립의무를 규정하고 처벌규정을 강화한다. 중앙정부나 지방정부가 주민들에게 과도한 보상금이나 사업과 무관한 지원을 함으로써 주민투표에 영향을 미친다면 사업의 공정성과 효율성을 해칠 수 있다. 서명요청 활동기간은 매우 중요한 요건이므로 주민투표법에서 일괄적으로 규정하되 현행보다 늘려야 한다. 주민이 주민투표, 주민소환, 주민발의를 했다는 이유로 불이익을 당하는 것은 민주주의 본질상 용인될 수 없다. 다만 청구인대표자 요건을 강화하여 제도의 남용을 예방할 수 있다. 따라서 각종 주민서명의 청구인대표자와 보조자를 해당 행정구역의 규모에 맞게 복수로 신고하도록 할 필요가 있다.

 

 

<끝>

 

 

 

 

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